Социальное обеспечение в России

все они в целом направлены на усиление адресности и улучшение качества

обслуживания.

Большинство исследований и дискуссий по вопросам социальной защиты

рассматривали главным образом общенациональные проблемы. Сравнительно

небольшое внимание уделялось роли местного самоуправления в предоставлении

социальных пособий и услуг, тогда как муниципалитеты играют существенную

роль в финансировании социальных программам и управлении ими. Любая

планируемая реформа социальной защиты независимо от того, касается ли она

вопросов общенационального или местного уровня, должна учитывать

существующую структуру оказания помощи на местах. Изучение местного опыта

социального обслуживания помогает представить сущность необходимых для

проведения реформы мер и дает информацию о том, какими возможностями для их

реализации располагают муниципалитеты.

5.1. Бедность в России.[14]

Экономические и политические реформы 1990-х гг. затронули все слои

общества и привнесли кардинальные изменения в систему формирования доходов

и потребления российских семей. Начало экономических реформ было связано с

масштабным ростом цен, обесценением и потерей сбережений, возникновением

безработицы в открытой и скрытой формах. Широкое распространение получили

задолженности по выплате заработной платы, пенсий, пособий по безработице и

детских пособий. Огромная потенциальная безработица, которая могла бы

охватить треть населения в трудоспособном возрасте, была замещена

сравнительно умеренной официальной безработицей в сочетании с падением

реального уровня заработной платы. Поэтому падение реальных доходов

населения и рост их дифференциации - две основные тенденции в изменении

уровня жизни в России за последние десять лет. Эти тенденции развиваются на

фоне сокращения благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или

почти бесплатно. Это относится к здравоохранению, образованию, жилищно-

коммунальному хозяйству и общественному транспорту.

Официальный показатель уровня бедности в России - это доля населения с

доходами ниже прожиточного минимума. Данные Госкомстата России по бедности

представлены в таблице 5.1. Она дает оценки доли бедных по трем параметрам

материальных возможностей домохозяйства:

по показателю средних за год денежных доходов домохозяйства, оцененных

по смоделированному ряду распределения по доходам;

по показателю средних за год денежных доходов домохозяйства, оцененных

на основании взвешенных данных (с учетом смещения выборки) обследования

бюджетов домашних хозяйств о потребительских расходах;

по показателю средних за год располагаемых ресурсов домашних хозяйств,

оцененных на основании взвешенных данных бюджетной статистики.

Начиная с 1997 г. для оценки материальных возможностей домохозяйств

Госкомстат России начал использовать показатель текущих располагаемых

ресурсов. Он включает сумму валовых доходов домохозяйства, привлеченных для

текущего потребления ранее накопленных средств и ссуд, кредитов, а также

натуральных поступлений продуктов питания и предоставленных в натуральном

выражении дотаций и льгот. Учет этих видов поступлений в бюджете

домохозяйства несколько снижает долю бедных домохозяйств по сравнению с

уровнем бедности при учете только текущих доходов. Так, в 3 квартале 1999

г. это снижение составило в среднем 16 процентных пунктов: с 58,8 до 49,5%.

Альтернативные источники информации о бедности - Всероссийский

мониторинг экономического положения и здоровья семей (RLMS) и обследования

Института социально-экономических проблем народонаселения Российской

Академии наук, также представленные в таблице 5.1. Они показывают, что,

хотя существенное падение доходов населения в ходе реформ в России признано

всеми политиками и учеными, количественные оценки бедности значительно

различаются.

Увеличение экономического неравенства иллюстрируется ростом

коэффициента Джини, который в 1991 г. составлял 0,26, достиг пикового

значения 0,41 в 1994 г., а затем несколько снизился - до 0,38 в 1998 г.[15]

По данным Госкомстата России, реальная официально выплачиваемая работникам

заработная плата в 1999 г. составила 33% от уровня 1990 г. Если в 1992 г.

уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10%

населения с самыми высокими и низкими доходами, составил 8,0, то в первом

полугодии 1999 г. он был равен 14,7.[16]

Таблица 5.1. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (%,

в среднем за месяц): сравнение по разным источникам

Источнкик: Urban Institute (USA) и Фонд "Институт экономики города"

Начиная с внедрения первой адресной программы жилищных субсидий были

предприняты следующие основные шаги:

в 1995 г. принят Закон "Об основах социального обслуживания населения

в Российской Федерации", который установил основные принципы предоставления

социальной помощи;

в 1997 г. законодательно установлена методика исчисления прожиточного

минимума, который считается границей бедности при определении права на

социальную помощь;

в 1997 г. субъекты Российской Федерации и органы местного

самоуправления получили возможность ввести адресный принцип обеспечения

детей первого-второго года жизни специальными продуктами детского питания;

в 1999 г. Закон "О государственной социальной помощи" определил

условия предоставления адресной социальной помощи.

Наконец, изменения от 21 июля 1998 г. и от 17 июля 1999 г., внесенные

в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей",

позволили ввести адресный принцип назначения крупнейшей программы

социальной помощи - ежемесячных детских пособий. Как и многие страны,

Россия долгое время предоставляла различные пособия гражданам с

несовершеннолетними детьми. Унаследованная от СССР система, в рамках

которой предоставлялось 13 пособий, отличалась "крайней сложностью и

логической непоследовательностью".[18] Оценка нуждаемости при этом не

проводилась, начислением пособий занимались предприятия и в некоторых

случаях органы социального обеспечения.

С тех пор произошли существенные изменения. Система была упрощена,

административная ответственность за начисление пособий передана органам

государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного

самоуправления. Хотя не все виды пособий гражданам, имеющим детей,

переведены в адресную форму, важнейшее из них, а именно ежемесячное

пособие, предоставляется семьям с доходом ниже прожиточного минимума.

Несмотря на введение процедуры оценки нуждаемости, сохранился фиксированный

размер пособий, они не зависят от относительной разницы в доходах семей

(как программа жилищных субсидий). Размер детских пособий учитывает только

категорию получателя и место проживания, в частности, предусмотрено

повышенное пособие на детей одиноких матерей и на детей, родители которых

уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих, проходящих

воинскую службу по призыву, а также гражданам, проживающим в местах с

высоким уровнем стоимости жизни. Ежемесячное пособие составляло 70% от

минимального размера оплаты труда (58 руб. в 1999 г.). Несмотря на переход

к начислению пособия с учетом нуждаемости, многие территории не имели

возможности обеспечить адекватное финансирование этой программы. Тем не

менее, среди четырех пилотных городов только в одном (Томске) имелась

задолженность по выплате детских пособий.

Хотя эти шаги демонстрируют последовательное движение к усилению

адресности через использование методик оценки нуждаемости, развитие

социальной политики последнего десятилетия в целом достаточно

противоречиво. В 1990-х годах Государственная Дума приняла целый ряд

законов, которые ввели множество категориальных льгот для представителей

определенных социальных групп и профессий. Федеральным законодательством

предусмотрены 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые

предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям населения, в том числе

ветеранам, многодетным семьям и т.п., а региональным законодательством -

229 видов выплат и льгот для 332 групп граждан.[19] Льготы касаются оплаты

жилищно-коммунальных услуг, лекарственных препаратов, транспорта, детских

садов и др. Они предоставляются без оценки нуждаемости. При этом размер

каждой из выплат, как правило, очень мал, составляя 1-7 % процентов от

прожиточного минимума.

С помощью льгот реализуются совершенно разные социально-политические

цели. Хотя часть из них призвана помочь социально уязвимым группам

населения, множество адресатов категориальных льгот - судей, работников

милиции и таможенных органов - нельзя считать бедными. Даже когда льготы

касаются социально уязвимых групп, эффективность целевого назначения

ограничена, так как эти группы, выделенные по демографическому принципу,

неоднородны по своему материальному положению и могут включать небедных

граждан. С другой стороны, множество малоимущих сегодня не относятся к

какой-либо традиционной социально уязвимой категории. В результате, по

разным данным, только от 19 до 25 % общей суммы социальных льгот и выплат

приходится на долю беднейших слоев населения.[20]

В связи с ростом бедности и экономического неравенства в 1990-х гг.

органы местного самоуправления повсеместно начали развивать собственные

программы социальной помощи, дополняющие федеральное социальное

законодательство, ответственность за реализацию которого также в

значительной степени перешла на местный уровень. Анализ ситуации в четырех

пилотных городах показывает, что местные программы во многом отражают

общенациональные тенденции, включая льготы различным социально-

демографическим группам наряду с помощью в денежной и натуральной форме,

которая предоставляется на основе оценки нуждаемости.

Тем не менее, в отличие от федерального законодательства местные

социальные программы больше склонны использовать метод "двойного фильтра"

для определения права на получение помощи, так что получатели пособий

должны принадлежать к определенной группе и иметь доход ниже установленного

порога нуждаемости. Особенно это характерно для денежных пособий и помощи в

натуральной форме. Право на их получение редко предоставляется всему

населению и ограничено определенными социально уязвимыми группами.

Например, в Новгороде денежные пособия на основе оценки дохода

предоставляются восьми категориям, включая семьи с пятью и более детьми,

семьи инвалидов с детьми, неработающих одиноких пенсионеров и беременных

женщин.

Порог нуждаемости для определения права на участие в местных

программах часто устанавливается на уровне прожиточного минимума или ниже

его. Помощь в большинстве случаев не направлена на то, чтобы поднять доход

получателя до прожиточного минимума и не дифференцируется в зависимости от

материального положения семьи. К тому же многие виды пособий

предоставляются ежеквартально или один раз в год. Тем не менее на местном

уровне применяются различные инновации, например, оценка имущества при

определении права на получение помощи. В отличие от помощи в денежной и

натуральной форме местные льготы в обследованных городах расширяют или

дополняют льготы, предусмотренные федеральным законодательством. Так, на

федеральном уровне действуют льготы по оплате услуг детских образовательных

учреждений для многодетных семей. Многие органы местного самоуправления

расширили круг получателей этой льготы, включив детей одиноких матерей или

детей из малообеспеченных семей.

Оказывая помощь в денежной и натуральной форме, органы местного

самоуправления играют ведущую роль и в предоставлении социальных услуг.

Однако федеральное законодательство устанавливает принципы социального

обслуживания населения, определяя основные виды услуг:

1) Социальное обслуживание на дому. Предоставляется одиноким гражданам

и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с

преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, в виде социально-бытовых,

социально-медицинских услуг и др.

2) Социальное обслуживание в стационарных учреждениях. Осуществляется

путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью

утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном

постороннем уходе, обеспечивает создание соответствующих их возрасту и

состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий

медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а

также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

3) Временный приют. Предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся

без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям,

оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места

жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического

или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и

межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в

предоставлении временного приюта.

4) Дневное пребывание в учреждениях социального обслуживания.

Предоставляется социально-бытовое, социально-медицинское и иное

обслуживание сохранившим способность к самообслуживанию и активному

передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим

лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной

ситуации.

5) Консультативная помощь. Предоставляются консультации по вопросам

социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности,

психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты.

6) Реабилитационные услуги. Помощь в профессиональной, социальной,

психологической реабилитации инвалидам, лицам с ограниченными

возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам,

попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в реабилитационных

услугах.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы

местного самоуправления могут предлагать дополнительные виды социального

обслуживания. Опыт пилотных городов показывает, что в качестве

дополнительных услуг выступают прежде всего социально-бытовые услуги

личного характера (бесплатный или льготный пошив одежды, ремонт обуви,

химчистка, парикмахерская, ремонт бытовой техники и т.п.).

Многие услуги, предлагаемые муниципальными учреждениями, в частности

консультативная помощь, осуществляются по принципу самоотбора клиентов,

тогда как обслуживание на дому и социально-бытовые услуги - на основе

оценки нуждаемости. В некоторых случаях плата за услуги дифференцирована,

беднейшие не платят ничего, остальные - соответственно своим доходам.

Обзор бюджетных расходов в четырех пилотных городах показывает, что

затраты на комплекс социальной сферы весьма существенны - в среднем 84% от

всего бюджета, примерно 2000 руб. в год на душу населения. В основном это

расходы на субсидирование жилья, здравоохранения, среднего образования и

т.п. Собственно расходы на социальную поддержку населения в пилотных

городах выделить довольно сложно. Из-за многообразия льгот и пособий,

предусмотренных федеральным законодательством, городские администрации в

пилотных городах испытывают сложности в учете и систематизации расходов по

их обеспечению. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в расходах на

социальную защиту преобладают затраты на категориальные льготы, детские

пособия, жилищные субсидии и местные пособия, предоставляемые на основе

оценки нуждаемости. Однако все органы местного самоуправления в пилотных

городах отметили, что недостаток адекватной компенсации расходов местных

бюджетов на обеспечение льгот, предусмотренных федеральным

законодательством, препятствует развитию местных социальных программ.

В целом городские администрации в четырех пилотных городах достаточно

широко используют оценку дохода семьи для того, чтобы повысить адресность

социальной помощи. Когда федеральное законодательство предоставило

возможность ввести адресный порядок обеспечения детей в возрасте 1-2 лет

молочными смесями, два из пилотных городов воспользовались этой

возможностью; в третьем городе этого не позволило сделать областное

законодательство. Когда в 1999 г. детские пособия стали предоставлять с

учетом нуждаемости, вышеупомянутые города смогли осуществить такого рода

переход за несколько месяцев. Количество получателей сократилось в одном

городе - на четверть и во втором - почти наполовину.

Хотя порядок предоставления местных льгот зачастую повторяет

федеральное законодательство, т.е. льготы носят категориальный характер и

начисляются без оценки нуждаемости, большая часть денежной и натуральной

помощи на местном уровне предоставляется с учетом дохода семьи. Как и в

случае с федеральными льготами, издержки на категориальные льготы выше, чем

расходы на адресную помощь.

Органы местного самоуправления обладают более значительным опытом в

предоставлении адресной помощи, чем это можно предположить, исходя из

анализа системы социальной защиты на общенациональном уровне. Администрации

обследованных территорий продемонстрировали гораздо большую

заинтересованность в повышении адресной помощи, чем органы государственной

власти на федеральном уровне. Еще до перевода детских пособий в адресную

форму все они использовали оценку нуждаемости для предоставления денежной

помощи. Отмечается интерес к совершенствованию методики оценки нуждаемости,

в том числе к использованию оценки имущества, процедурам проверки доходов.

С другой стороны, многие работники органов социальной защиты в пилотных

городах были склонны определять право на участие в программе помощи на

основе принадлежности клиента к традиционной социально уязвимой категории.

5.3. Управление системой социальной защиты на местном уровне.

Расширению роли органов местного самоуправления в предоставлении

социальных пособий и услуг способствовали несколько тенденций последнего

десятилетия. Во-первых, политические реформы переходного периода

существенно укрепили российский федерализм. Финансовая и административная

ответственность за оказание социальной помощи, прежде всего за

предоставление базовых социальных услуг, была децентрализована с передачей

полномочий на региональный и местный уровень.

Во-вторых, переход к рыночной экономике изменил политику предприятий,

которые ранее социально защищали своих работников. Для увеличения

прибыльности производства они передали большую часть имущества социальной

сферы, в том числе жилой фонд, на баланс муниципалитетов, так что местное

самоуправление оказалось в каком-то смысле вынужденным заниматься

социальными вопросами. И, наконец, само население ожидало от местных

органов власти помощи в решении социальных проблем, обеспечении основными

видами пособий и услуг.

Сегодня органы местного самоуправления играют значительную роль

практически во всех вопросах социальной защиты. Они несут основную

ответственность за предоставление льгот, предусмотренных федеральным

законодательством, жилищных субсидий и местных пособий. Исключение

составляют несколько видов помощи, напрямую предоставляемых федеральными

органами; детские пособия (в одних случаях они предоставляются через

муниципальные органы социальной защиты, а в других - органами социальной

защиты субъекта Российской Федерации), а также ряд региональных пособий. В

трех из четырех обследованных городов субъекты Российской Федерации играли

незначительную роль в предоставлении социальной помощи. Поддержка со

стороны региональных властей в основном выражалась в расширении круга

получателей льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

Вопросы предоставления пособий и социального обслуживания слабо

регулируются федеральным законодательством. Соответственно организационные

структуры, созданные в каждом из пилотных городов, разнообразны. Тем не

менее, все они имеют развитую сеть приема населения и центров социального

обслуживания. У всех них сходная структура управленческих органов, включая

управление социальной защиты, которое организует предоставление пособий и

услуг населению.[21] Другие подразделения - управление здравоохранения,

управление жилищно-коммунального хозяйства, управление образования и т.п. -

также несут ответственность за предоставление разнообразных льгот,

предусмотренных федеральным и местным законодательством для различных

категорий населения. Кроме того, большинство городов предлагает однотипные

услуги, и само содержание этих услуг определяет те или иные организационные

решения. Например, во всех обследованных городах в ведении управления

социальной защиты находились самостоятельные центры помощи бездомным,

которые предоставляли ночлег и консультационные услуги.

Несмотря на эти общие черты, организация социальной помощи в пилотных

городах различна. На рис. 5.1 и 5.2 представлены две модели, которые можно

использовать при анализе типов организации управления социальной защитой.

Особое внимание уделено программам, использующим оценку нуждаемости

(например, жилищные субсидии, детские пособия и местная помощь).

Модель, описывающая децентрализованный, основанный на категориальном

принципе обслуживания тип организации социальной помощи, представлена на

рис. 5.1. В рамках этой модели детские пособия начисляются органами

социального обеспечения субъекта Российской Федерации, жилищные субсидии -

центрами жилищных субсидий управления жилищно-коммунального хозяйства, а

местная социальная помощь предоставляется каждой категории населения

отдельно через соответствующие социальные центры.

[pic]

Рисунок 5.1. Модель децентрализованной, основанной на категориальном

принципе обслуживания организации социальной помощи

Рис. 5.2 представляет модель централизованной, функционально

ориентированной организации социальной помощи. В рамках второй модели

детские пособия, жилищные субсидии и местная помощь предоставляются через

различные структуры управления социальной защиты населения. Органы

социальной защиты субъекта Российской Федерации и городские управления

жилищно-коммунального хозяйства сотрудничают с этими структурами, но не

руководят ими. Социальные услуги предоставляют местные центры социального

обслуживания. Ни один из пилотных городов в полной мере не следует этим

моделям, но все они в своей практике представляют их элементы, склоняясь к

одной из них или комбинируя их. Два города, Новгород и Арзамас,

преимущественно ориентированы на организацию обслуживания по категориям

населения. В Новгороде, например, и денежная помощь на основе оценки

нуждаемости, и услуги детям-инвалидам и пенсионерам предоставляются через

соответствующие центры для этих категорий населения. В Арзамасе Центр

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6