Социальное обеспечение в России

сформированы за счет сокращения бюджетных субсидий производителям товаров и

услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых

различным категориям граждан. Сохраняемые для ветеранов войны, инвалидов

Великой Отечественной войны, Героев Советского Союза и России льготы

предполагается постепенно перевести в денежную форму. Большинство льгот,

установленных федеральным законодательством, должны быть поэтапно

трансформированы в адресную социальную помощь преимущественно в денежной

форме с регулярной проверкой нуждаемости их получателей.

Учитывая географические масштабы и социально-экономическую

неоднородность Российской Федерации, механизмы, призванные обеспечить

адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в

региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий,

структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных

традиций.

В связи с этим, одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы

существенно расширить полномочия органов государственной власти и органов

местного самоуправления в определении приоритетов в оказании социальной

помощи. Территории должны самостоятельно решать, какие выплаты

действительно нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они

должны предоставляться конкретным категориям населения.

Сохранение тех или иных льгот в конкретных регионах должно

сопровождаться введением процедур обязательной проверки нуждаемости

получателей льгот, а также установлением ограничений на общее число видов

социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной

и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной

помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при

определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли

бедных семей и глубины бедности.

В настоящее время создана необходимая нормативная база по оказанию

адресной социальной помощи малоимущему населению. Приняты основные

федеральные законы в этой сфере: "О прожиточном минимуме в Российской

Федерации" и "О государственной социальной помощи".

Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"

устанавливает правовую основу для использования показателя прожиточного

минимума при предоставлении гражданам государственных гарантий получения

минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной

защиты населения. На федеральном уровне завершена подготовка нормативных

правовых актов по реализации указанного закона.

Минтруд России, с целью получения оперативной информации о

возможностях и проблемах реализации программ адресной социальной помощи

малоимущим в регионах страны, в течение 1999-2000 гг. проводил

соответствующие опросы органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации. В общей сложности за этот период была получена и

проанализирована информация, предоставленная администрациями 81 региона.

Социальная помощь малоимущим, как показал анализ, регулярно

оказывается в 52 регионах. В 12 регионах помощь предоставляют в том случае,

когда появляются ресурсы.

По сообщениям администраций 9 регионов (Калужской, Курской, Рязанской,

Тверской, Тульской областей, Бурятского автономного округа, Карачаево-

Черкесской республики, Республики Ингушетия и Республики Калмыкия) для

проведения программ социальной помощи не хватает ресурсов.

Доля средств федерального бюджета в финансировании социальной помощи в

двух регионах (Ингушетия и Курганская область) составляет более 50%, в 18

регионах она не превышает 10%, а в 40 регионах - отсутствует.

Доля средств бюджетов субъектов Российской Федерации составила 100% в

Ярославской, Тюменской, Свердловской, Самарской, Иркутской, Ростовской

областях, Санкт-Петербурге и Республике Саха (Якутия). В 18 регионах доля

этих средств превышала 50% и в 11 регионах финансирование из средств

бюджетов субъектов Федерации не производилось.

Доля местных бюджетов в финансировании социальной поддержки в 21

регионе составила более 50%. В 21 регионе финансирование из средств местных

бюджетов не проводилось.

В 10 регионах более половины средств на социальную помощь получено из

внебюджетных источников (Фонд социального страхования, Пенсионный Фонд,

областные внебюджетные фонды, добровольные пожертвования граждан и

организаций, благотворительные акции, гуманитарная помощь), причем в трех

из них (Республике Бурятия, Агинском Бурятском автономном округе и

Ставропольском крае) доля таких средств составила 100% .

Собственную методику адресной социальной поддержки малоимущих семей

используют 18 субъектов Российской Федерации (Тульская, Самарская, Томская,

Волгоградская, Свердловская, Орловская, Ростовская, Читинская, Ульяновская,

Мурманская области, республики Адыгея, Марий Эл, Татарстан, Бурятия и

Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Хабаровский и Краснодарский

края). Столько же субъектов Российской Федерации (Рязанская,

Калининградская, Владимирская, Тверская, Астраханская, Пензенская,

Брянская, Амурская, Нижегородская, Смоленская, Курганская области,

Чувашская, Карачаево-Черкесская республики, Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский

Бурятский автономные округа, Ставропольский край, республики Хакасия и

Дагестан) отметили, что в их регионах не проводятся программы оказания

социальной поддержки малоимущим в связи с отсутствием средств.

В основном на местах пока сочетают социальную поддержку семьи

(домохозяйства) с поддержкой отдельных категорий граждан - 51 регион, хотя

только три администрации (Москва, Читинская и Костромская области) отметили

в 1999 году, что объектами адресной социальной помощи должны являться как

семья, так и отдельные граждане.

В 19 субъектах Федерации исключительными объектами социальной помощи

до сих пор являются многочисленные категории граждан. Домохозяйство (семья

или одиноко проживающий гражданин) является сейчас объектом социальной

поддержки пока только в 5 регионах (Московская, Омская, Тюменская области,

Республика Коми и Республика Хакасия), однако по результатам опроса,

проведенного в 1999 году, за то, чтобы объектом адресной социальной помощи

была семья (домохозяйство) выступает большинство администраций (51).

Серьезным упущением является отсутствие утвержденного перечня видов

социальной помощи, обязательных для предоставления на всей территории

Российской Федерации, что предусмотрено Федеральным законом "О

государственной социальной помощи".

Нет единого подхода и в определении условий получения различных видов

социальной помощи. Например, право на ежемесячное пособие на ребенка имеют

семьи со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200%

прожиточного минимума, право на получение субсидий на оплату жилья и

коммунальных услуг зависит от доли собственных расходов на оплату жилья и

коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и не зависит от прожиточного

минимума.

На федеральном уровне не существует единого понятия объекта социальной

помощи - семья как домохозяйство или же отдельные категории граждан - в

связи, с чем при назначении различных видов социальной помощи состав семьи

оказывается разный. Например, при определении права на ежемесячное пособие

на ребенка в составе семьи учитываются только родители и несовершеннолетние

дети. При исчислении дохода такой семьи не берется во внимание доход

совершеннолетних детей и других членов семьи, в результате государство

опять берет на себя часть семейных обязанностей. Субсидии на оплату жилья и

коммунальных услуг предоставляются не семьям, а отдельным гражданам,

зарегистрированным на данной жилплощади.

4.4. Нормативы государственной социальной помощи согласно

закона «О государственной социальной помощи»

По новой методики расчета величины прожиточного минимума численность

населения с доходами ниже прожиточного минимума выросла на 6,6 млн.

человек, следовательно доля населения с доходами ниже прожиточного минимума

в % от общей численности населения возрастает с 19,6 до 24,1%;

Необходимо дополнительное финансирования в годовом исчислении в ценах

1998г.:

жилищных субсидий в размере 2,51 млрд. руб.,

пенсий в размере 5,18 млрд. руб.,

ежемесячного пособия на ребенка в размере 10,5 млрд. руб.;

государственной социальной помощи в размере 47,9 млрд. руб.

Вся сумма требующегося дополнительного финансирования составит более

66 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998 г. без учета дополнительных

расходов на оплату труда работников бюджетной сферы с низким уровнем

заработной платы. а с учетом суммарных расходов на выплату пособия по

нуждаемости - около 165,6 млрд. руб.

Принятие новой методики расчета величины прожиточного минимума,

оцениваемого на основе стоимости потребительской корзины, включающей в себя

35 продуктов питания, 67 непродовольственных товаров, 6 видов услуг, а

также обязательные платежи и сборы, приводит к тому, что величина

прожиточного минимума в ценах января 1998г. составила: для трудоспособного

населения - 590,8 руб., для пенсионеров - 381,7 руб., для детей - 490,5

руб., в среднем на душу населения - 527,5 руб.

Это означает увеличение прожиточного минимума по сравнению с его

величиной, подсчитанной в соответствии с методикой 1992г., в среднем на

26,2% (см. таб. 4.1).

Прожиточный минимум различных групп населения по методике 1992г. и по

новой методике в ценах января 1998г.

| |Величина прожиточного минимума |

|По методике |468 |296 |422 |418 |

|1992г., руб. | | | | |

|Увеличение по |26,2 |29,0 |16,2 |26,2 |

|сравнению с | | | | |

|методикой 1992, | | | | |

|% | | | | |

Бедность.

Принятие документов, предусмотренных федеральным законом “О

прожиточном минимуме в Российской Федерации” приведет к росту численности

населения с доходами ниже прожиточного минимума на 22,8% (см. Таб. 4.2),

т.е. на 6,6 млн. человек, следовательно доля населения с доходами ниже

прожиточного минимума в % от общей численности населения возрастет с 19,6

до 24,1%.

Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума по

методике 1992г. и по новой методике

| |Численность населения с доходами ниже прожиточного |

| |минимума |

| |млн. человек |в % ко всему населению |

|По новой методике |35,5 |24,1 |

|По методике 1992г. |28,9 |19,6 |

Жилищные субсидии.

Рост численности населения с доходами ниже прожиточного минимума

приведет к росту числа получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных

услуг на 2,31 млн., что потребует дополнительного финансирования расходов

на выплату субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в размере 2,28

млрд. руб. и на содержание службы жилищных субсидий в размере 0,23 млрд.

руб. в годовом исчислении в ценах 1998 г.

Таким образом, программа субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг

потребует дополнительного финансирования в размере 2,51 млрд. руб. в

годовом исчислении в ценах 1998 г.

Дополнительная потребность в финансировании исходя из доли платежей

населения в покрытие затрат на все виды коммунальных услуг 60% (показатель,

установленный Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской

Федерации на 1999г.) составит 4,5 млрд. руб. Постепенное повышение доли

платежей населения до 100% к 2003г. в покрытие затрат на все виды жилищно-

коммунальных услуг приведет к увеличению дополнительных затрат на жилищные

субсидии до 8,5 - 10 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г.

Пенсии.

С 1 января 1998г. минимальный размер пенсии по старости не может быть

ниже 80% прожиточного минимума пенсионера в соответствии с Указом

Президента РФ от 14 июня 1997г. № 573 “О мерах по поддержанию материального

положения пенсионеров”.

Следовательно, минимальный размер пенсии по старости при новой

методике расчета прожиточного минимума в ценах января 1998г. не может быть

ниже 305,36 руб.

Такое повышение минимального размера пенсии означает, что число

пенсионеров, имеющих право на доплату до 80% прожиточного минимума

пенсионера, возрастет с 2 млн. до 11 млн. человек. Средняя доплата к пенсии

увеличится на 10,28 руб. и составит 45,80 руб. в месяц.

Следовательно, введение новой методики расчета прожиточного минимума

увеличит расходы Пенсионного фонда РФ на доплату к пенсии до 80%

прожиточного минимума пенсионера на 5,18 млрд. руб. в расчете на год, что

соответственно повысит дефицит Пенсионного фонда РФ, который в годовом

исчислении в ценах 1998г. составит 25,18 млрд. руб.

Ежемесячное пособие на ребенка.

Ежемесячное пособие на ребенка составляет 70% минимального размера

оплаты труда. При повышении прожиточного минимума ребенка ежемесячное

пособие на ребенка увеличится на 16,2%. Число получателей пособий при

повышенном прожиточном минимуме возрастет по сравнению с числом таких

получателей при адресной выплате пособий (семьям с доходом ниже

прожиточного минимума) при прожиточном минимуме, подсчитанном по методике

1992г., на 17,7%.

При этом годовая потребность в дополнительном финансировании пособий

на ребенка при условии их выплаты только семьям с доходом ниже прожиточного

минимума составит 10,5 млрд. руб. в ценах 1998г.

При новой методике определения величины прожиточного минимума в случае

принятия Государственной Думой закона об адресной выплате ежемесячного

пособия на ребенка семьям с детьми с доходом ниже полутора прожиточных

минимумов, дополнительная потребность в финансировании расходов по выплате

пособия может составить 11,8 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г.

по сравнению с расходами на адресную выплату пособия семьям с детьми с

доходом ниже прожиточного минимума.

Государственная социальная помощь.

Закон “О государственной социальной помощи” означает выплату

социальной помощи семьям (одиноким гражданам) с доходом ниже прожиточного

минимума.

При условии выплаты помощи в размере доплаты до прожиточного минимума

10,1 млн. семей с доходом ниже прожиточного минимума, исчисленного по

методике 1992г., размер необходимого финансирования составит 41,2 млрд.

руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. В случае перехода к новой методике

расчета прожиточного минимума претендентами на социальную помощь могут

стать 12,5 млн. семей с доходом ниже прожиточного минимума, и

дополнительная потребность в финансировании социальной помощи составит 47,9

млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. Тем самым, совокупное

финансирование составит 89,1 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г.

Расчеты произведены на основании учета среднемесячных душевых денежных

доходов населения по данным Госкомстата России. В случае выплаты социальной

помощи в меньшем размере расходы и потребность в дополнительном

финансировании могут быть снижены, но, в любом случае, останутся

значительными. Например, при доплате в размере 50% разницы между уровнем

дохода семьи и ее прожиточным минимумом дополнительное финансирование

составит 24 млрд. руб., совокупное - 44,6 млрд. руб.

В случае принятия за основу расчетов начисленной среднемесячной

заработной платы по данным Госкомстата России, которая больше фактически

выплачиваемой на 39,4% и, следовательно, может быть использована в расчетах

как показатель, учитывающий и другие денежные доходы населения, размер

необходимого финансирования социальной помощи составит 98,4 млрд. руб. в

годовом исчислении в ценах 1998г. при условии использования старой методики

расчета прожиточного минимума и доплаты до прожиточного минимума. В случае

перехода к новой методике расчета прожиточного минимума дополнительная

потребность в финансировании социальной помощи составит 49 млрд. руб. в

годовом исчислении в ценах 1998г. Тем самым, совокупное финансирование

составит 147,4 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г.

Повышение прожиточного минимума приведет к росту расходов на оплату

труда работников с низким уровнем заработной платы.

4.5. Социальные льготы и новое неравенство

По данным бюджетных обследований Госкомстата России, очевидный лидер

по размеру выплат в расчете на одного получателя среди всех социальных

льгот - льготы и дотации на оплату отдыха; за ними, с большим отрывом, идут

льготы и дотации на содержание детей в дошкольных учреждениях и на

медицинское обслуживание (табл.4.3).

Таблица 4.3. Размеры дотаций и льгот, получаемых домохозяйствами, во II

квартале 1999-2000 годов (в среднем на получателя, в месяц), в рублях

| |Все домохозяйства|В том числе |

| |II |II |в городской |в сельской |

| |квартал |квартал |местности |местности |

| |1999г. |2000г. | | |

| | |в городской |в сельской |

| | |местности |местности |

|Учащиеся школ |27,9 |

|Ветераны труда |22,2 |

|Труженики тыла в годы Великой Отечественной войны (ВОВ) |12,9 |

|Инвалиды, включая детей |8,6 |

|Дети в возрасте до 3 лет |4,6 |

|Военнослужащие (включая членов их семей) и граждане, уволенные в |4,5 |

|запас, сотрудники МВД | |

|Учащиеся общеобразовательных школ из многодетных семей |2,4 |

|Лица, проживающие на территориях с льготным социально-экономическим|1,9 |

|статусом | |

|Участники ВОВ, инвалиды ВОВ и члены их семей |3,8 |

|Прочие льготные категории |11,2 |

|Всего |100,0 |

К настоящему времени в России сложилось огромное и едва ли оправданное

многообразие различных форм и видов социальной поддержки. Только на

федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот,

пособий и дотаций, оказываемых 236 категориям населения. Закономерным

следствием такой политики стало несоответствие обязательств государства

реальным бюджетным возможностям: в 1999 г. обязательства только по

федеральным льготам и пособиям составили 15% ВВП, при этом реальные расходы

консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика"

составили 1,7% ВВП, или 6% суммарных расходов консолидированного бюджета.

Это означает, что право значительной части получателей льгот оказалось не

реализованным.

5. Реформа социальной защиты населения

на местном уровне.

За последнее десятилетие российская политическая, экономическая и

социальная ситуация кардинально изменилась. Наибольшую тревогу вызывают

падение уровня жизни и значительный рост бедности и неравенства,

сопровождающие переход к рыночной экономике.

Экономические сложности можно рассматривать как своего рода вызов

системе социальной защиты населения. Социальная политика советского периода

характеризовалась гарантированной занятостью и заработной платой, всеобщим

субсидированием жизненно важных товаров и услуг, таких как продовольствие и

жилье, и государственными пенсиями. Социальные пособия были адресованы

только тем семьям и отдельно проживающим гражданам, чьи особые потребности

нельзя было обеспечить за счет всеобщей занятости (например, инвалидам).

Экономические реформы переходного периода, ликвидировав гарантии занятости

и стабильной оплаты труда, изменили саму основу российской социальной

политики. Кроме того, был отменен контроль за ценами на основные товары и

услуги.

В условиях рыночной экономики одним из основных способов решения

двойственной проблемы бедности и неравенства является социальная поддержка

- помощь, направленная на рост доходов беднейших и наиболее уязвимых членов

общества. Унаследованная Российской Федерацией советская система социальной

защиты имела ограниченные возможности для смягчения бедности, порожденной

рыночной экономикой. В условиях роста неравенства пособия универсального

характера стали крайне неэффективными с точки зрения интересов беднейших

слоев населения. Кроме того, по мере падения реальных доходов населения и

роста безработицы изменилась структура бедности. Многие из "новых бедных",

например работающие бедные семьи, не входили ни в одну из традиционных

социально уязвимых категорий, имеющих право на социальную помощь.

Несмотря на изменения экономической политики и новые социальные

реалии, российское правительство так и не провело радикальную реформу

социальной защиты населения и не адаптировало рыночно ориентированную

модель предоставления социальных пособий. Хотя существенные шаги по

усилению адресности все-таки были сделаны, изменения в социальной политике

происходили намного медленнее, чем в восточноевропейских странах, также

осуществлявших переход к рыночной экономике.

К концу 1990-х гг. многие ученые и политики пришли к выводу, что

система социальной поддержки населения неадекватна существующим

потребностям. Одним из ключевых вопросов стала адресность затрат на

социальные нужды. Адресное предоставление пособий - такая практика, при

которой ресурсы системы социальной защиты направляются исключительно бедным

и недоступны для обеспеченных граждан, - принципиально важно для России с

ее ограниченными финансовыми возможностями помощи нуждающимся. Хотя

российское правительство и предприняло ряд шагов в этом направлении,

социальные пособия и вся система затрат на социальные нужны до сих пор

недостаточно нацелены на помощь бедным. В числе других проблем низкий

уровень социального обслуживания, слабый менеджмент и неравномерность в

предоставлении социальной помощи по регионам страны. Хотя каждое

предложение по реформе социальной защиты населения имеет свою специфику,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6