ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

Актуальным считаем предложение о том, чтобы в федеральном законе был

установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам

совместного ведения, но и международных договоров, нормативных актов

Президента и Правительства, федеральных министерств и ведомств,

внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного

субъекта Федерации[116]. Это позволит учитывать интересы субъектов

Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого

законодательства на региональном уровне.

Конституция РФ и ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов

ведения” не дают ответа на вопрос о соотношении по юридической силе законов

субъектов Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,

принятых по предметам совместного ведения, при отсутствии федеральных

законов. Согласно ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115 Конституции РФ указы Президента

и постановления Правительства обязательны для исполнения на всей территории

России. По нашему мнению, по аналогии с ч. 5 ст. 76 Конституции в данной

ситуации должен действовать федеральный правовой акт.

В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ правовым

актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение

подтверждает ст. 77 Конституции РФ, устанавливающая единство системы

исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее

полномочий по предметам совместного ведения. Это подтверждает и

закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов

органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия

Конституции РФ, федеральным законам.

Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком

соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры

законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к

положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов

регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический

характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на

заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление

федеративных отношений в финансовой сфере.

Ситуация, складывающаяся при формировании федеративной структуры

законодательства, привела в науке к постановке важной проблемы о взаимной

ответственности Федерации и субъектов[117].

Лишь недавно законом “О внесении изменений и дополнений в федеральный

закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации””[118] была предусмотрена ответственность органов государственной

власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащих Конституции

и федеральным законам. Президент РФ получил право смещать с должности глав

региональных администраций и распускать региональные законодательные

собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.

Учитывая важную роль в формировании законодательства правовых актов

органов местного самоуправления, законодательством установлена также

ответственность органов местного самоуправления за принятие актов,

противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов

РФ[119].

В связи с тем, что Российская Федерации является по своему характеру

конституционно-договорной, следует обратить внимание на исполнение и

договорных обязательств. Договоры, как правило, ограничиваются на этот счет

общими положениями. Статья 21 ФЗ “О принципах и порядке разграничения

предметов ведения” впервые в федеральном законодательстве предусматривает

возможность такой ответственности.

Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство

находится в ведении РФ, какое находится в совместном ведении РФ и субъектов

РФ и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов

РФ.

Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами,

разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены

ст.ст. 71-73 Конституции РФ.

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают

круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов – сфер власти.

Предметы ведения по российской Конституции – это не только сферы

общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и

международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со

сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены

конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской

Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов

субъектов Российской Федерации, установление общих принципов

налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по

борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные

функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита

семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.);

отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное

законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты

ведения (федеральная государственная собственность, федеральные

энергетические системы и т.д.)[120].

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в

определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток.

Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов – “общие

вопросы” и “координация вопросов” – применительно к сферам

жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так,

согласно п. “е” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации

и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования, науки,

культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер

здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной

защиты та же статья Конституции употребляет уже иной термин – “координация

вопросов” (п. “ж”)[121].

Едва ли верным является отнесение к совместному ведению “общих

вопросов”. Общие вопросы – это категория, имманентно присущая для

федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех

сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать

общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст.

43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая

гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в

отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия

бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего

образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на

федеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение о том, что в

отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно

употреблять один термин, например “вопросы”[122].

В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы

ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической

терминологии в определении видов и форм правового регулирования: “право”,

“законодательство”, “правовая основа”, “правовое регулирование”[123].

Анализ ст.ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует

о том, что “законодательство” как предмет ведения Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации употребляется в значении отрасли. При этом о

законодательстве идет речь в тех случаях, когда необходимо обозначить

устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической

наукой.

Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей

законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-

процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-

исполнительное, административное, административно-процессуальное, трудовое,

семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,

законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня

видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией

российского права, распределены в российской Конституции как предметы

ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если следовать

логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрану

природных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль

законодательства, как законодательство о животном мире[124].

Право как предмет ведения употребляется лишь в п. “п” ст. 71

Конституции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения

Федерации “федерального коллизионного права”. Другие варианты использования

правовых категорий – определение статуса (п. “н” ст. 71), правовое

регулирование (п. “о” ст. 71 Конституции Российской Федерации),

установление правовых основ (п. “ж” ст. 71), установление основ (п. “е” ст.

71), установление системы (п. “г” ст. 71), регулирование (п. “в”, “ж” ст.

71)[125].

Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном

случае, и причин дифференциации терминологии предполагает уяснение их

соотношения с понятиями “отрасль законодательства” и “право”. Последние два

термина вполне уместны и при формализации предметов ведения в упомянутых

выше случаях. В самом деле, речь, видимо, должна идти не просто о

регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровне

финансового, валютного, банковского, таможенного законодательства (п. “ж”

ст. 71). По-видимому, не правовое регулирование, а право интеллектуальней

собственности подразумевается в п. “о” ст. 71[126].

Изучение вопросов технико-юридической формализации предметов ведения

Российской Федерации и предметов совместного ведения в федеральной

Конституции и практики использования данных категорий в федеральном

законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировок круга

предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемы

расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем

законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификации

употребляемых категорий.

Согласно п. “о” ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации

находятся: уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное,

гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное

законодательство. Отнесение перечисленных отраслей законодательства к

исключительному ведению РФ обуславливается как важностью регулируемых ими

общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней

политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов федерации и

самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере

уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке

судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием

отношений в этих сферах только федеральными законами.

Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во

всех этих отраслях общефедеральных кодексов – законодательных актов, в

которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие

определенную область общественных отношений (как материального, так и

процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства

представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они

имеют довольно сложную структуру, отражающую структуру отрасли права, её

институты и подинституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируют

различные виды конкретных правоотношений.

Уголовное законодательство кодифицировано полностью. Согласно

действующему Уголовному кодексу Российской Федерации от 24 мая 1996

г.[127], уголовное законодательство РФ состоит исключительно из указанного

Кодекса. Основным источником уголовно-процессуального законодательства

продолжает оставаться Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР[128], принятый

27 октября 1960 г. Основным источником уголовно-исполнительного

законодательства является новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской

Федерации[129]. Стержневым актом гражданского законодательства России

является Гражданский кодекс Российской Федерации, принимаемый

Государственной Думой тремя частями. Главным источником гражданско-

процессуального законодательства остаётся Гражданский процессуальный кодекс

РСФСР[130] 1964 г., в который внесены многочисленные изменения. Основным

источником арбитражно-процессуального законодательства является Арбитражный

процессуальный кодекс Российской Федерации[131].

Согласно п. “к” ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное,

административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное,

водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране

окружающей среды. Перечисленные отрасли законодательства взаимосвязаны с

указанными в п.п. “б”, “в”, “д”, “е”, “ж”, “з” статьи 72 Конституции

предметами совместного ведения федерации и ее субъектов, поскольку все

указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения,

отражающие предметы совместного ведения.

Так, административное и административно-процессуальное

законодательство имеет своим предметом, в частности, установление

юридической ответственности за совершение административных правонарушений,

а также порядок производства по ним, совершенных в сфере

природопользования, ее охраны и т.п. Объём полномочий федерации в указанных

отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей федерации

должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие

порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные

правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие

общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между

органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды

санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из

перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет

регулирования, объем должен определяться федерацией по типу либо основ

законодательства, либо, с общего согласия, – федерального кодекса,

закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию

принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны

противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им

пределы, объем регулирования[132].

В настоящее время приняты новые Семейный[133], Водный[134] и

Лесной[135] кодексы Российской Федерации. Действуют Кодекс РСФСР об

административных правонарушениях[136], Жилищный кодекс[137] и Кодекс

законов о труде[138], а также законодательство о недрах[139], об охране

окружающей среды[140], разрабатываются или находятся в стадии принятия и

другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.

На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован

полностью механизм, позволяющий обеспечить единство правового пространства

в России. Необходима унификация российского законодательства с учетом его

двухуровневого характера. Для реализации этой задачи нужно, чтобы субъекты

Федерации перестали дублировать федеральное законодательство,

совершенствовали юридическую технику, принимали правовые акты по предметам

собственного ведения и в рамках полномочий по предметам совместного

ведения. Ответственность за подобное состояние дел в системе

законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей,

но и на федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов,

либо формулируют нормы расплывчато.

Глава 3. Модели федерации и система законодательства

В настоящее время в мире наблюдается бурное развитие процессов

федерализации, связанных с интеграционными явлениями. Возрастает и число

федеративных государств.

В мире насчитывается 24 федеративных государства, включая Швейцарскую

Конфедерацию. Наибольшее число федераций в Европе – семь. В Азии существуют

четыре федеративных государства. На Американском континенте созданы шесть

федераций. Кроме них в Латинской Америке были другие мелкие федеративные

островные образования в Карибском бассейне, и почти все они распались.

Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.

В некоторых случаях точные классификации в современных условиях, когда

создается все больше смешанных и гибридных форм, указать довольно сложно:

есть своеобразные государства, обладающие некоторыми чертами

федерализма[141].

Процессы федерализации продолжаются. Возникают переходные формы в виде

регионалистского государства, где все составные части являются автономными

образованьями (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в Шри-Ланке)[142]. По пути

федерализации идёт Европейский союз пятнадцати государств. 8 декабря 1999

г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключён Договор о

создании Союзного государства[143]. Договор ратифицирован федеральным

законом, принятым Государственной Думой 13 декабря 1999 г[144].

В научной литературе федерации классифицируют по ряду оснований.

По способу возникновения различаются договорные и конституционные

федерации.

Договорные федерации образуются в результате договора между

независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного

объединения для совместной реализации своих общих интересов и

превращающимися в субъекты федераций[145]. Договорной федерацией был СССР,

сейчас договорной федерацией являются ОАЭ, Сербо-хорватско-мусульманская

федерация, США.

Конституционные федерации создаются “сверху” в результате принятия

конституций и иных законодательных актов. Такими федерациями являются

Бельгия, Германия, Индия, Пакистан.

В зависимости от значения национального фактора в организации

федерации их классифицируют на территориальные и национально-

территориальные.

В западной науке федерация не рассматривалась как способ решения

национального вопроса, федерации складывались исторически на основе

территорий, государств, государственных образований по территориальному

признаку. Во многих случаях он доказал свою пригодность и используется для

организации управления во многих государствах (например, он обеспечивает

государственное единство отстоящих друг от друга Коморских островов,

создавших федерацию). Лишь в единичных случаях на структуре западных

федераций, возникших в прошлые столетия, сказался этнический и

лингвистический фактор. Так было в Канаде, где теперь франкоязычное

население составило одну из десяти провинций – Квебек[146]. Федерациями,

построенными на территориальном признаке являются: Австрия, Аргентина,

Бразилия, Германия, Мексика, США и др.

К федерациям, построенным по национально-территориальному принципу

относятся: Бельгия, Индия, Канада, Швейцария, Югославия и др.

В зависимости от степени равноправия составных частей различают

федерации симметричные – с однопорядковыми субъектами и асимметричные – с

разностатусными и различными видами субъектов.

В.Е. Чиркин считает, что абсолютно симметричных федераций с точки

зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их

тем более не может быть при анализе с позиций социально-экономических или

духовного склада жизни. Поэтому он делит федерации на асимметричные и

относительно симметричные[147].

К симметричным федерациям относятся Австрия, Германия, Объединенные

Арабские Эмираты и др.

Асимметричными федерациями являются Бразилия, Индия, Нигерия, США,

Швейцария.

По степени сочетания централизации и децентрализации федерации делят

на централизованные (интегративные), например Индия, и относительно

децентрализованные (деволюционные, относительно централизованные) –

Германия, США, Швейцария и др.

Для того чтобы выяснить, как построена система законодательства

различных федеративных государств, необходимо рассмотреть вопрос о моделях

распределения компетенции в зарубежных странах.

Согласимся с точкой зрения М.Х. Фарукшина, который считает, что

разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её членами

составляет важнейший отличительный признак любой федерации. Разграничение

предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации

имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной

жизнедеятельности федеративного государства. На таком разграничении

основываются разделение власти по вертикали, определённое ограничение

всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных

полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также

относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета,

которую они реализуют[148].

По мнению Б.А. Страшуна и С.Ю. Кашкина, складываются эти модели из

следующих элементов:

. исключительной федеральной компетенции;

. исключительной компетенции субъектов федерации;

. конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

. остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в

зависимости от степени централизованности данной федерации[149].

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных

предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8