ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

правового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством

РФ.

Актуальным является также вопрос о включении в систему

законодательства локальных актов. В условиях предоставляемой законодателем

свободы участникам трудовых отношений это возможно при условии

нормативности положений локальных актов. Такой позиции придерживается В.Н.

Синюков[56].

На сегодняшний день четко не определены границы взаимодействия

национального и международного законодательства. Статья 15 Конституции РФ

провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры являются составной частью правовой системы России,

нормы международных договоров имеют приоритет перед законами России. Входят

ли в таком случае в иерархическую структуру законодательства нормы

международного законодательства?

Следует считать, что некоторое международное законодательство является

частью российского законодательства, ведь законодательство – одно из

составляющих национальной правовой системы, в которую включены

общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры.

Однако, что следует понимать под “общепризнанными принципами и нормами

международного права”? Все или только ратифицированные международные

договоры являются составной частью российского законодательства?

На наш взгляд, частью российского законодательства следует считать

только ратифицированные международные договоры. Ведь международное право

действует не непосредственно, а опосредованно, через волю конкретного

государства. Закон “О международных договорах Российской Федерации”[57]

указывает, что положения официально опубликованных международных договоров

РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения,

действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений

международных договоров принимаются соответствующие внутригосударственные

акты (ст. 5).

Считаем также, что положение п. 4 ст. 15 Конституции позволяет

говорить о верховенстве только ратифицированных международных договоров (но

не общепризнанных принципов и норм международного права) и только перед

законами РФ. Это правило не распространяется на Конституцию России.

В.А. Четвернин ставит нормы международных договоров в иерархическую

структуру даже после федеральных конституционных законов, но перед

федеральными законами[58].

Акты судов традиционно считаются правоприменительными актами. Создание

конституционного судопроизводства заставило взглянуть на эту проблему

иначе. Вновь возродились споры о судебном прецеденте как источнике

российского права. Каково же соотношение законодательства с прецедентом?

Существует мнение, что нормативные постановления Конституционного Суда

должны включаться в систему законодательства[59]. Видимо, с этим следует

согласиться. В соответствии с Федеральным конституционным законом “О

Конституционном Суде Российской Федерации”[60] Конституционный Суд вправе

разрешать вопросы о соответствии Конституции федеральных законов, других

нормативных правовых актов, давать толкование Конституции. Конституционный

Суд, принимая решения по делу, оценивает не только буквальный смысл

рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным

толкованием, сложившейся правоприменительной практикой, а также место акта

в системе правовых актов. Согласно ст. 79 вышеуказанного закона решения

Конституционного Суда РФ действуют непосредственно и не требуют

подтверждения другими органами и лицами. Акты или их части, признанные

неконституционными, утрачивают силу. Признание акта неконституционным

является также основанием для отмены в установленном порядке положений

других нормативных актов, основанных на акте, признанном неконституционным

(ст. 87). Таким образом, решения Конституционного Суда влияют на структуру

действующего законодательства.

При выяснении соотношения иных источников права с законодательством,

например, правового обычая, должно действовать правило, закрепленное в ст.

5 Гражданского Кодекса РФ: обычаи, противоречащие положениям

законодательства, не применяются.

Хотя высказываются точки зрения, что у каждого источника права – свой

предмет регулирования, поэтому не должно быть монополии закона[61], не

следует забывать, что правовой обычай приобретает обязательную силу лишь с

санкции государства.

Нормативный договор – другой важный источник российского права. Широко

применяются договоры в современной России для регулирования федеративных

отношений. Нормативность договоров, заключаемых между органами

государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, объясняется

публично-правовой природой их участников. Считаем, что нормы

законодательства должны обладать приоритетом перед нормами договоров.

Подробнее эта проблема будет проанализирована при рассмотрении федеративной

структуры российского законодательства.

Наличие федеративной структуры в системе законодательства является

отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение

федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает

огромное влияние на состояние системы законодательства. Далее будет

рассмотрена федеративная структура законодательства Российской Федерации и

ряда зарубежных федеративных государств.

Глава 2. Особенности системы законодательства Российской Федерации как

федеративного государства: проблемы и тенденции

Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию

субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной

ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты),

как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению

друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете

Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной

власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны,

верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия

является государством, в котором должно формироваться единое правовое

пространство.

В то же время можно говорить о выделении правового пространства

субъектов Федерации. В федеральной Конституции закреплена такая модель

разграничения предметов ведения, при которой дается перечень только двух

сфер: федеральной и субъектов Федерации. Изучение опыта размежевания

предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход

Российской Конституции является одним из перспективных. В Конституции

используется опыт конституционного разграничения предметов ведения

Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения,

субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой

государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий

субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на

создание которого, предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два

критерия:

1. федеративная структура государства;

2. компетенция субъектов федерации в области законотворчества[62].

По мнению Ф.М. Раянова, в федеративном государстве система

законодательства является двухуровневой:

1. федеральное законодательство;

2. законодательство субъектов федерации[63].

По мнению В.Н. Синюкова, законодательство Российской Федерации состоит

из четырёх уровней:

1. федеральное законодательство (Конституция РФ, Основы

законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ,

федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации);

2. законодательство республик в составе Российской Федерации

(Конституции республик, законы и иные нормативные акты

республиканского законодательства);

3. уровень краёв и областей (нормативно-правовые акты – Уставы,

законы, решения, постановления краевых, областных, городских Москвы

и Санкт-Петербурга представительных органов, глав соответствующих

администраций);

4. уровень автономной области и автономных округов (нормативно-

правовые акты – законы, решения и т.д. областного и окружных

представительных органов, глав соответствующих администраций)[64].

Несмотря на то, что ни в одном документе федерального уровня прямо не

говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации,

толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что

федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской

Федерации как системное образование. Такой вывод, по справедливому

замечанию Ф.М. Раянова, непосредственно вытекает из ч. 2 ст. 5 Конституции

Российской Федерации, где сказано, что “Республика (государство) имеют свою

конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения,

автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство”.

По его мнению, понятие “законодательство”, употребляемое в сочетании со

словами “своё”, можно трактовать как систему законодательства субъектов

Российской Федерации[65].

Субъекты Федерации, воспользовавшись предоставляемыми правами,

окунулись в мощную лавину правотворчества. В некоторых субъектах РФ

собственное законодательство практически сформировано, в других - еще в

процессе становления.

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает

выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми

актами.

В процессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают

коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами

Федерации. Российское законодательство, с точки зрения его федеративной

структуры, носит противоречивый характер. Пункт “а” ст. 72 Конституции РФ

относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному

законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов.

Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между

федеральными и региональными правовыми актами возможен в случае их принятия

в пределах предметов ведения, предусмотренных ст.ст. 71–73 Конституции РФ,

на основе сравнения юридической силы:

. закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами

субъекта РФ;

. закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными

актами органов исполнительной власти РФ;

. указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается

приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ;

. постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет

перед актами федеральных министерств и других центральных органов

федеральной исполнительной власти[66].

В практике возникает множество вопросов, так как положения ст. 71–73

Конституции РФ далеки от совершенства. Система конституционных норм не дает

ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и

законодательства субъектов Федерации. Федеральный законодатель часто

отступает от духа и буквы Конституции. Действия Президента и Правительства

ставят еще больше вопросов.

Федеративное устройство государства наложило отпечаток на

использование такого вида кодификационного закона как Основы

законодательства. Современная Конституция РФ не предусматривает принятие

правовых актов в форме Основ. Регулирование общественных отношений Основами

законодательства предусматривалось Федеративным договором[67].

Согласно ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения между

Федерацией и ее субъектами осуществляется, в том числе на основании

Федеративного договора. В соответствии с “Заключительными и переходными

положениями” Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного

договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ. Однако,

принятие Основ законодательства, на наш взгляд, не противоречит Конституции

России, так как в ней не решается вопрос о видах кодифицированных правовых

актов.

Вместе с тем законодатель, видимо, хочет отказаться от использования

Основ законодательства. С 1993 года законы в форме Основ законодательства

не принимаются. По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и

федеральные законы. Однако С.В. Полениной справедливо замечено, что

правомерность замены основ кодексами, с точки зрения принципов

разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленных

в ст. 76 Конституции, достаточно дискуссионна[68].

Отдельные Основы законодательства продолжают действовать, поэтому

рассмотрим их особенности. Их принятие возможно по предметам совместного

ведения. Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом

в определенной отрасли.

В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении

компетенции между органами государственной власти Федерации и органами

власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерации при

регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами

законодательства.

В составе действующего законодательства можно выделить такие виды

федеральных законов как “основы”, “общие принципы” (например, ФЗ “Об

основах государственной службы Российской Федерации” и др.)[69]. Они весьма

близки к Основам законодательства, к тому же они принимаются по предметам

совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре

законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию

децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем

полномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяют

содержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснении

соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству

возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального

законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального

законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во

многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского

федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно,

изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего

анализа современного российского федерализма.

Отечественные ученые активно занимаются изучением проблем федерализма,

в частности в России. Важным является вопрос о типологии федераций. В

юридической литературе типы федераций выделяются с позиции различных

критериев. В этой части работы рассмотрим особенности отечественного

федерализма. По данному вопросу в правовой науке нет единого мнения.

В юридической науке отсутствует единство взглядов по вопросу момента

начала формирования Федерации в России и, следовательно, типа Федерации в

зависимости от учреждающего ее акта. В зависимости от того, какой акт

является приоритетным в учреждении России, решается вопрос о верховенстве

Конституции или договоров в регулировании федеративных отношений.

Существуют разные подходы и к развернувшемуся после принятия

Конституции договорному процессу. В зависимости от данной позиции решается

вопрос о характере Федерации.

По мнению Ю.А. Тихомирова[70], И.А. Умновой[71], В.Е. Чиркина[72],

Россию можно охарактеризовать как конституционно-договорную Федерацию.

Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян[73], В.Н. Синюков[74], Д.Л.

Златопольский[75] считают Россию конституционной Федерацией и выступают

против практики заключения договоров, так как договоры разрушают Российскую

государственность, превращая ее в конфедерацию.

В частности, В.Н. Синюков пишет: “Практика как бывшего СССР, так и РФ

свидетельствует, что попытки изобрести некую новую модель федерации, никому

неизвестную в мире – конституционно-договорную – не увенчались успехом.

Эксперимент, проведённый по “живой” государственности, привёл либо к смерти

(СССР), либо коматозному состоянию (РФ) конституционного организма.

Конституционно-договорные гибриды в силу своей двусмысленности долго не

живут, что создаёт состояние переходности государственного устройства и

всей Конституции либо к полностью договорной конфедерации, либо к

восстановлению федерации с обычными автономными субъектами, которая не

знает, кроме Конституции, никаких параллельных учредительных актов”[76].

На наш взгляд, Россия является конституционно-договорной федерацией,

образованной путём децентрализации полномочий федеральной властью, с

асимметричным статусом субъектов.

Договоры представляют собой необходимую особенность становления

российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы

отдельно взятого региона, но они не должны противоречить Конституции РФ.

Считаем так же, что в Конституции РФ закреплена модель симметричной

федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение

договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

В.Е. Чиркин[77], И.А. Умнова[78] и другие учёные отрицают возможность

существования двух суверенитетов в одном государстве.

Вопросы суверенитета субъектов Федерации рассматривались

Конституционным Судом РФ[79]. Правовая позиция Конституционного Суда

заключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в

составе РФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если

бы их суверенитет признавался ограниченным. Конституция РФ не допускает

какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо

многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-

либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской

Федерации. Слово “государства” при характеристике республик в ч. 2 ст. 5

Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового

статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного

характера. Неконституционными признаются положения о договорном характере

статуса субъектов Федерации.

Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в

этой части положений республиканских Конституций, анализ двухсторонних

договоров и региональных правовых актов показал, что в некоторых из них

признается суверенитет республик. В частности, ст. 61 Конституции

Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией[80]. Тем

самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике,

входящей в состав Российской Федерации. Ст. 1 Договора России и

Башкортостана закрепляет, что Башкортостан является суверенным государством

в составе Российской Федерации[81]. Этот же принцип закрепляется в

Конституциях Башкортостана[82], Якутии[83] и др.

На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция

о делегированном характере Федерации. Аспект делегирования нашел отражение

и в законодательстве республик. Так, ст. 39 Конституции Якутии

устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе

Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав на

определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской

Федерации. Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана,

Башкортостана и др. Конституция же Российской Федерации предусматривает

делегирование полномочий лишь между органами исполнительной власти

Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 78).

Таким образом, обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого

государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных

регионов, а также некоторыми двухсторонними договорами. Представления о

Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению

целостности единого правового пространства. Законодательство субъектов

Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгается в компетенцию

федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь

детализировать разграничение компетенции между органами власти разных

уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции. Поэтому

нельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения между

субъектами Федерации договорами между органами государственной власти.

Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над

нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в

отношениях друг с другом.

Конституционные нормы носят противоречивый характер. Так, в ч. 1 ст. 5

Конституции РФ, с одной стороны, закреплён принцип равноправия субъектов

Федерации, а с другой стороны, в ч. 2 ст. 5 устанавливается для республик

особый статус – государства. Ч. 2 ст. 68 допускает установление

республиками собственных государственных языков. Пункт “а” ст. 72

устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству

Конституций и законов республик, а в отношении других субъектов РФ – всех

нормативных правовых актов.

Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к

различному пониманию термина “равноправие”. По мнению М.В. Золотарёвой,

равноправие следует понимать, как обладание равными правами. Следовательно,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8