ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

положение Конституции РФ, о неравноправии субъектов Федерации, носит

противоречивый характер[84].

Другая позиция различает понятие “равноправие” и “обладание равными

правами”. И.А. Умнова считает, что конституционное равноправие субъектов

Федерации – это их формальное равенство в сфере разграничения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами

государственной власти субъектов Федерации, равенство возможностей, но не

равенство приобретенных полномочий. “Обладание равными правами” означает

одинаковый объем прав и обязанностей[85]. Подобная позиция поддерживает

конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.

Л.М. Карапетян,[86] В.Г. Вишняков[87] считают, что федерализм в

принципе не может быть асимметричным.

В науке существует точка зрения об асимметричности российского

федерализма. Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле

различаются по государственно-правовому статусу, экономическому

потенциалу[88]. Приближение России к симметричной Федерации связывается с

постепенным переходом от национально-территориального принципа

федеративного устройства к территориальному[89]. Другие ученые

придерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализма

отвечает специфике России[90].

На наш взгляд, асимметричный характер России придает заключение

двухсторонних договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что

нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения

соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15

Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства

федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать

признания своего законодательства на всей территории, что должно служить

формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию

единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в

строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном

Конституцией РФ.

На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное

внимание. Так, в целях координации с федеральным законодательством при

формировании системы регионального законодательства была сформирована

Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов

государственной власти и органов власти субъектов РФ при проведении

конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации[91].

Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о

создании единого правового пространства? Проанализируем положения

республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и

Конституции РФ на территории субъектов Федерации.

По мнению Г. Ермошина, можно выделить два подхода:

1. законодатель субъекта Федерации прямо декларирует

соподчиненность всего своего законодательства федеральному

законодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ;

2. действие федеральных законов допускается по правилам,

установленным субъектом Федерации[92].

Необходимо выделить третий подход, так как в конституциях некоторых

республик, вообще, ничего не говорится о действии на их территории

федеральной Конституции и законов. Так, ст. 59 Конституции Татарстана

провозглашает, что законы республики обладают верховенством на всей ее

территории, если не противоречат международным обязательствам Татарстана.

Прямо декларируется соподчиненность федеральному законодательству в

Конституциях Республики Марий Эл[93] (ст.ст. 4, 7), Адыгеи[94] (ст. 6),

Республики Хакасия[95] (ст. 4).

Особенности в регулировании этого вопроса закреплены в Конституции

Башкортостана. В ст.ст. 126, 128 провозглашается, что Республика имеет

самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую регулирование всех

общественных отношений кроме тех, регулирование которых добровольно

передано Республикой по Договору в ведение Федерации. Обязательными на

территории Башкортостана являются законы, принятые по вопросам, переданным

Республикой в ведение России.

Нарушают принцип верховенства федерального законодательства и другие

нормы республиканских Конституций. Например, положения об особом порядке

введения в действие федеральных законов, об их ратификации и

приостановлении на территориях субъектов Федерации.

В Конституции Якутии (ст. 41) также закрепляется право приостановления

субъектами РФ в одностороннем порядке правовых актов Федерации, если они

противоречат Федеративному договору, Конституции или законам субъекта.

В Республике Якутия законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к

совместному ведению, вступают в силу после ратификации их Палатой

Представителей Государственного Собрания Республики (ст. 41 Конституции

Якутии).

Итак, многие регионы предпочитают ориентироваться на положения

Федеративного договора и двухсторонних договоров, а не Конституции РФ.

Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории

таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 2 ст. 76) установила

верховенство федеральных конституционных и федеральных законов по предметам

ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного

ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации.

Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции при решении вопроса о

разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов

РФ и органов государственной власти Федерации.

Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации”[96] (далее – ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов

ведения”) четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных

законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам

совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров (ст.

4).

Однако, договорная практика, складывающаяся до принятия закона, по-

разному отражала соотношение между федеральным законом и договором, что в

последующем отражалась в законодательстве субъектов Федерации.

Наибольший отход от федеральной Конституции, который объясняется

политическими причинами, характерен для договоров, заключенных в 1994–1995

годах. Начиная с 1996 года, в договорах не наблюдается резких противоречий

с федеральной Конституцией, хотя и имеются расхождения. И именно в ранее

заключенных договорах приоритет отдается договорам, а не федеральным

законам (например, договоры с Татарстаном[97], Башкортостаном[98] и др.). В

заключенных позже двухсторонних договорах признается более высокая

юридическая сила федерального законодательства (договоры с Бурятией[99],

Иркутской областью[100] и др.).

Ряд договоров устанавливают приоритет действия их норм над правовыми

актами федеральных органов исполнительной власти (например, Договоры с

органами государственной власти Тверской области[101] (ст. 7), Сахалинской

области[102] (ст. 7, 10), Омской области[103] и др.).

В Договоре с органами власти Свердловской области[104] устанавливается

неприменение федеральных подзаконных актов на территории области до

вынесения решения судом. Таким образом, устанавливается примат норм

договоров над нормами федеральных нормативных актов.

Для формирования целостной системы законодательства в случаях

договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное

Конституцией РФ разграничение предметов ведения. К тому же Конституция не

предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных

органов законодательным органам субъектов Федерации.

В ст. 3 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

установлено, что договоры не могут перераспределять установленные

Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного

ведения Федерации и субъектов.

К сожалению, договорная практика часто шла другим путем.

Так, не допустимой является передача предметов исключительного ведения

Федерации в ведение отдельных субъектов Федерации (в частности п. 11 ст. 3

Договора с Башкортостаном), либо отнесение их к совместному велению

субъектов договорных отношений (п. “м” ст. 2 Договора с Тверской областью).

Любые договоры, которые относят вопросы ст. 71 к компетенции субъектов

Федерации противоречат Конституции РФ, так как они заключаются не на

основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных

полномочий.

ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” указывает,

что предметом договоров может быть конкретизация предметов ведения и

полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 17).

Предметы совместного ведения могут конкретизироваться с учетом

политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных

особенностей регионов (ст. 14).

В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного

ведения субъектов, хотя согласно ст.73 Конституции он является открытым.

Большое значение на формирование двухуровневой системы

законодательства оказывают соглашения между федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче

осуществления части полномочий между исполнительными органами (ст. 78). ФЗ

“О принципах и порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция

РФ, не предусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий

между органами исполнительной власти.

Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне

субъектов Федерации, включающих в себя автономные образования. Согласно п.

4 ст. 66 Конституции РФ в “сложносоставных” субъектах Федерации отношения

между автономными округами и краями, областями, в которые они входят, могут

регулироваться федеральным законом и договором между органами

государственной власти автономного округа и органами государственной власти

края, области.

Закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав

автономными округами” принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г. был

отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договоры между органами

государственной власти автономного округа и органами государственной власти

края, области уже заключаются.

Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том, что

нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного

разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам

края (области)[105]. В этом случае возникает проблема осуществления

равноправия субъектов Федерации. По этому поводу Суд пояснил, что

“вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не

умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправе

распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных ему

Конституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект

равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во

взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Создание единой системы законодательства требует, чтобы

законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых

принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и

договорному переделу не подлежат.

Договорная практика приводит к повышению правового и социально-

экономического статуса отдельных субъектов Федерации, нарушая

провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации.

Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета

федерального законодательства над нормами договоров, а также заложенный в

ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” принцип

недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации

(ст. 3).

Для того, чтобы положения договоров не противоречили федеральному

законодательству, необходимо усилить контроль над процессом их заключения.

На наш взгляд, ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будет ли подписан

договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следует

зафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом.

Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а

также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных

договоров.

В законе необходимо было указать, кто обладает полномочиями по

подписанию договоров и соглашений, каков статус и функции уполномоченного.

В законе следовало определить источник официального опубликования

договоров. Можно было установить требование регистрации Министерством

юстиции РФ всех договоров и соглашений.

Итак, двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному

законодательству. Федеральное законодательство имеет верховенство на всей

территории Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации,

заключивших двусторонние договоры.

Вместе с тем федеративная структура законодательства зависит от круга

полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства, поэтому положение

о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы

субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что

федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по

предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым

Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации,

принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую

силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно,

когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя.

В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их

разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для

собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в

сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.

М.С. Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия

субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие в Конституции собственно

перечня предметов ведения субъектов Федерации не означает, что Основной

Закон не предусматривает их отдельных правомочий, часть из которых можно

рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5 Конституции

устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного

устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные

конституции (уставы) и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет

право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов

государственной власти; ч. 3 ст. 11 – конституционно-договорные основы

разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее

субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 – осуществление собственного

правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения;

ст. 68 – право на установление государственных языков; ч. 6 ст. 76 –

превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения

субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 77 – взаимное

делегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 – представительство субъектов в

Совете Федерации; ст. 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с

различными запросами; ч. 3 ст. 129 – согласование вопроса о назначении

прокурора субъекта Федерации; ст. 136 – одобрение поправок к главам с 3 по

8 федеральной Конституции; ч. 2 ст. 137 - изменение собственного

наименования и др.[106].

Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную

компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий

субъектов Федерации. К ним, в частности, относятся:

1. Учредительные: принятие конституции или устава, внесение в них

изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория и

административно-территориальное устройство; установление системы

органов государственной власти, порядка их организации и

деятельности; законодательное обеспечение организации местного

самоуправления.

2. Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение законов,

контроль за их соблюдением.

3. Социально-экономические: собственность субъектов и управление ею;

принятие и утверждение программ в области экономического,

экологического, социального, культурного и национального развития

субъектов; региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды;

региональные налоги и сборы;

4. Международные и внешнеэкономические: международные и

внешнеэкономические связи субъектов[107].

Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ

практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в

совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73

Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность

расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного

ведения[108].

Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и

полномочий федеральными законами? Такой вопрос поставило Правительство

Республики Карелия перед Конституционным Судом в обращении по

конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3 ст. 11

Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов ведения и

полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухсторонними

договорами.

Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января

1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ[109]

следует подтверждение конституционного порядка разграничения предметов

ведения и права федерального законодателя определения и разграничения

полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.

В ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” прямо

указывается, что по вопросам, указанным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ,

принимаются федеральные законы, определяющие основы правового

регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а

также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных

органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

И.А. Умнова обращает внимание на то что, если строго следовать логике

ст. 76, то принятие других актов, кроме федеральных законов, по предметам

совместного ведения в Конституции не предусматривается[110]. Однако, такая

возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах. Конституционный

Суд в указанном выше постановлении пояснил, что издание не только законов,

но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не

противоречит ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ. Свою позицию Конституционный Суд

подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 (пункт

“г”), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации[111].

И.А. Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов

законодательного регулирования Федерации. Основной способ выражается в

разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и

органов государственной власти субъектов РФ, а иногда и органов местного

самоуправления. Второй способ состоит в установлении принципов

законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетании двух

первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация

принципов и т.д.)[112].

В практике возник также вопрос: могут ли субъекты Федерации

осуществлять опережающее правотворчество, по предметам совместного ведения.

Это право содержалось в Федеративном Договоре,[113] Конституция РФ не дает

ясного ответа.

Конституционный Суд в ряде своих решений указал, что отсутствие

федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует

субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим

приведением их в соответствие с принятым федеральным законодательством, это

следует из смысла ч. 5 ст. 76[114].

Принятие ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

сняло данную проблему. Часть 2 ст. 12 закона закрепила позицию

Конституционного Суда.

Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций

субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам

совместного ведения. В принятом федеральном законе (ст. 13) отражен особый

порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения.

Следует согласиться с предложением о том, что в субъектах Федерации

нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных

законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленного

заключения на проект в законодательном органе[115].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8