Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

совместно несколькими министерствами и ведомствами. Так, Порядок

направления средств предприятиями, учреждениями, организациями,

гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в го-

сударственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфи-

ном РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4,

---------------

1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.

1994. N 9. С.11-30.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни-

тельной власти. 1997. N 4. С.6-8.

3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.

1994. N 7. С.3-10.

4 Российские вести. 1993. N 47.

27

или Типовое положение о порядке добровольного экологического

страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декаб-

ря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20

ноября 1992 г. 1

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.

N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного

управления РФ" 2,нормативные акты министерств и ведомств, затра-

гивающие права, свободы и законные интересы граждан регистриру-

ются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат офи-

циальному опубликованию в газете "Российские вести". Не заре-

гистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты

не порождают никаких юридических последствий. Данное положение

имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи

примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении

ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый поря-

док. Министерства и ведомства при издании таких документов не

всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде слу-

чаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с дейс-

твующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам

Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и при-

нятии актов министерствами и иными государственными органами фе-

деральной исполнительной власти.

Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты

министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а так-

же могут быть опротестованы прокурором.

---------------

1 Закон. 1993. N 3. С.47-51.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4.

Ст.304.

28

Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходи-

мо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологи-

ческих и других нормах. К ним относятся различные нормативы ка-

чества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вред-

ных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выра-

жая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как

источники права. Однако, Закон "Об охране окружающей природной

среды" (ст.ст.25-27 и др.) устанавливает обязанность их исполне-

ния, которая придает таким нормам юридический характер и позво-

ляет оценивать их как источники права 1 .

Разновидностью источников экологического права, входящих в

структуру экологического законодательства, являются законы и

иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить,

что правовое регулирование отношений в области взаимодействия

общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель-

но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными

лишь для данных регионов особенностями.

Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих

разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного

Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро-

феева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики

единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо

суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз-

бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су-

дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или

аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2.

---------------

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93.

2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143.

29

Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного

Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко-

логического права, не входят в структуру экологического законо-

дательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены

правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс-

матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова-

ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо-

го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда

РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне-

ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей

системы арбитражных судов.

Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и

разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда-

вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при

разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие

нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в

постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую

приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой

нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума

суда.

Не является источником экологического права и сложившаяся

судебная практика, под которой понимается "многократное единооб-

разное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья,

рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная

практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что

сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как

---------------

1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35.

30

правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной ко-

лее", выносят неправовые решения.

В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас-

ти охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Вер-

ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения

судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пле-

нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О

некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране

окружающей природной Среды" 2 .

---------------

1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13.

2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93.

31

2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

ФЕДЕРАЦИИ

Особенностью Российского государства является его характе-

ристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и

(или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к

государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним

относятся республики, края, области, города федерального значе-

ния, автономные области, автономные округа. Республика в составе

РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, ос-

тальные субъекты РФ имеют свои уставы.

В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природо-

пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па-

мятников истории и культуры относятся к совместному ведению фе-

деральных органов государственной власти и органов государствен-

ной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,

водными и другими природными ресурсами.

Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ,

говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым

конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также

идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех

субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законода-

тельства" 2 .

---------------

1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.

С.60.

2 Там же. С.73.

32

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются

федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное по-

ложение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, име-

ет принципиально важное значение, так как охрана окружающей сре-

ды, природопользования, обеспечение экологической безопасности,

особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, поль-

зования и распоряжения природными ресурсами находятся в совмест-

ном ведении РФ и ее субъектов.

Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое прави-

ло: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо-

гут противоречить федеральным законам. В случае противоречия

между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует

федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нор-

мы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Дого-

вор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении

предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между ор-

ганами государственной власти РФ и органами государственной

власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья

VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае

противоречия между федеральным законом и нормативным актом Рес-

публики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в раз-

ряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в

согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы феде-

рального закона вводится процедура опротестования федеральными

органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2.

---------------

1 Российская газета. 1994. 18 февраля.

2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управле-

ния и законодательства // Российский юридический журнал. 1994.

N1. С.6.

33

Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ,

необходимо определить его место в системе общероссийского эколо-

гического законодательства. Экологические законы и иные норма-

тивные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положе-

ние в указанной структуре.

Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми

социальными, экономическими, природными и другими условиями, что

в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-право-

вых отношений. Федеральное экологическое законодательство не мо-

жет учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возни-

кающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы зако-

нодательством субъектов РФ.

На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании реги-

ональных законодательных систем. Нормативные правовые акты эко-

логического законодательства субъектов РФ автономны по отношению

друг к другу.

Рассматривая соотношение федерального экологического законо-

дательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их

взаимную связь.

Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, ко-

торые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и расп-

ространили его действие на свою территорию 1.

Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на

всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъем-

лемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 67. Ст.898.

2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября.

34

ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформле-

ние, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ.

В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие

природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и

деятельности народа, проживающего на его территории и могут на-

ходиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах

собственности.

По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения,

пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими

природными ресурсами, а также по вопросам природопользования,

охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопаснос-

ти, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные пра-

вовые акты в соответствии с федеральными законами.

Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конс-

титуция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого

принимаются все остальные нормативные правовые акты.

Следующими по юридической силе можно назвать законы, прини-

маемые высшими представительным и законодательным органом власти

- Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, при-

ныте бывшим Верховным Советом МАССР.

На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего

вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в

этой области применяется российской экологическое законодатель-

ство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства

сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Зе-

мельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2.

---------------

1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта.

2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150.

35

Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы

выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экс-

пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных

программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного за-

конодательного акта противоречит Федеральному закону "Об эколо-

гической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально упол-

номоченным органам в области экологической экспертизы на терри-

тории субъектов Федерации является территориальный орган Минпри-

роды РФ (на территории Республики Мордовия - Министерство эколо-

гии и природопользования РМ), который имеет исключительное право

на проведение государственной экологической экспертизы.

Однако, в соответствии с Законом РМ "О государственной экс-

пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных

программ и проектов строительства в РМ", органы государственной

экологической экспертизы образуются и аккредитуются при Госэкс-

пертизе РМ, осуществляя свою деятельность под ее руководством.

Поэтому, в данный Закон должны быть внесены изменения, которые

ликвидировали бы возникшие противоречия.

Кроме законов, Государственное Собрание РМ, в соответствии с

частью 1 статьи 45 Конституции РМ, принимает постановления. При-

мером такого рода актов могут служить: Постановление Государс-

твенного Собрания РМ от 20 июня 1995 года "О положении о внебюд-

жетном экологическом фонде РМ" 3; Постановление Государственного

Собрания РМ от 20 июня 1995 года "Об использовании средств эко-

логического фонда РМ" 4.

---------------

1 Ведомости Государственного Собрания РМ. 1996. N 14. Ст.481.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

3 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

4 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

36

В соответствии с частью 1 статьи 23 Конституции РМ высшим

должностным лицом и главой государства является Глава РМ, кото-

рый издает указы и распоряжения. Однако, пока не было принято ни

одного такого рода экологизированного акта.

Самую многочисленную группу нормативно-правовых актов предс-

тавляют постановления и распоряжения Правительства РМ, наделен-

ного правом издания этих актов. Правительство РМ, являясь высшим

органом исполнительности власти РМ, обеспечивает проведение в РМ

единой государственной политики в области экологии (часть 2

статьи 54 Конституции РМ). Среди подобных постановлений можно

вдыелить: Постановление Правительства РМ от 25 июля 1996 года "О

красной книге РМ" 1 ; Постановление Правительства РМ от 27 марта

1996 года "О региональной научно-технической программе "Научное

обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого

развития РМ" 2 ; Постановление Правительства РМ от 16 августа 1996

года "О создании Научно-координационного совета социально-эколо-

гической реабилитации РМ" 3 ; Постановление Правительства МССР от

31 марта 1993 года "О неотложных мерах по обеспечению радиацион-

ной безопасности на территории МССР" 4 и т.д.

В случае противоречия постановлений и распоряжений Прави-

тельства РМ федеральному или региональному законодательству Гла-

ва РМ вправе их отменить.

Особую роль в регулировании эколого-правовых отношений игра-

ют нормативные акты министерств и ведомств на территории РМ. В

первую очередь хотелось бы сказать о правотворчестве Министерства

---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же.

37

экологии и природопользования РМ, которое является республиканс-

ким органом исполнительной власти, а также территориальным орга-

ном Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ

(ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды).

Статус данного министерства находится в подвешенном состоянии.

Так, 15 апреля 1996 года постановлением Правительства РМ было

утверждено Положение о Министерстве экологии и природопользова-

ния РМ 1, которое отменило ранее действовавшее постановление Пра-

вительства МССР от 2 сентября 1993 года "Об утверждении Положе-

ния о Министерстве экологии и природопользования Мордовской

ССР" 2. Положение первое принято, но оно не утверждено вышестоя-

щим органом, т.е. Государственным комитетом РФ по охране окружа-

ющей среды. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года N 1177,

утверждившим структуру федеральных органов исполнительной влас-

ти, полномочия по использованию природных ресурсов переданы Ми-

нистерству природных ресурсов РФ. По нашему мнению, полномочия

по природопользованию и на территории РМ должны быть переданы

соответствующему органу.

Одной из основных функций Министерства экологии и природо-

пользования РМ является формирование региональной нормативно-ме-

тодической базы в области охраны окружающей среды, что означает

принятие в том числе нормативно-правовых актов, касающихся этих

вопросов. Но, как показывает анализ законодательства, представ-

ленным правом Министерство не пользуется. Прокуратурой РМ была

проведена проверка законности применения Министерством экологии

и природопользования РМ Закона РСФСР "Об охране окружающей при-

---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

38

родной среды". Выявленные нарушения вызвали необходимость обра-

щения в данной Министерство с Представлением об устранении нару-

шений законности 1 .В деятельности Министерства, его должностных

лиц имелись существенные недостатки, не позволяющие в полном

объеме качественно обеспечить исполнение экологического законо-

дательства. Меры, принимаемые в отношении предприятий-нарушите-

лей экологического законодательства, органами Государственного

экологического контроля оказались неэффективными, поскольку не

достигали конечного результата - устранения допущенных наруше-

ний. По значительному количеству экологических правонарушений, в

результате которых причинялся вред окружающей природной среде,

он не компенсируется. Кроме того, в последние два года совершен-

но не используется Министерством, его территориальными органами

предоставленное законом право об ограничении, приостановлении,

прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и лю-

бой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и

несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Часты

случаи нарушения требований КоАП РСФСР. Так, оформление протоко-

ла об экологическом правонарушении производится с нарушением ус-

тановленного законом порядка, с превышением предусмотренного

срока.

Нарушения требований действующего природоохранительного за-

конодательства стали возможны по причине, в одних случаях недос-

таточности знаний специалистами действующего законодательства, в

других - несоблюдения требований должностной дисциплины, либо

просто халатности, а также отсутствия в Министерстве юридической

службы 2.

---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

2 Там же.

39

Сегодня в Министерстве, да и в целом в республике некому

вести разработку актов экологического законодательства. И первая

причина тому - отсутствие необходимых средств, а также отсутс-

твие заинтересованности высших должностных лиц.

Кроме Министерства экологии и природопользования РМ действу-

ют и другие ведомства. Так, Государственный комитет по лесу РМ в

пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль

за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защи-

той лесов. Но как указывается в Представлении об устранении на-

рушений законности 1 , направленном в Государственный комитет по

лесу РМ Прокуратурой РМ, в работе должностных лиц этого учрежде-

ния допускаются существенные недостатки. Это, как правило, про-

исходит при оформлении материалов о правонарушениях. Направляе-

мые материалы не всегда содержат необходимые документы, заключе-

ния специалистов, правовое обоснование требований о привлечении

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5