Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в

нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означа-

ет его полную принадлежность к экологическому законодательству.

Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, меж-

дународного, гражданского, хозяйственного, административного,

уголовного, финансового законодательства 1.

На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоя-

тельной отрасли законодательства - экологическом законодательст-

ве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов,

издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с

соблюдением установленных требований, направленных на урегулиро-

вание общественных отношений в области взаимодействий общества и

природы.

Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении эко-

логического законодательства является вопрос о его структуре.

---------------

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.92.

15

Само слово структура означает (от лат. structura - строение,

расположение, порядок), совокупность устойчивых связей объекта,

обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе,

т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внут-

ренних изменениях 1.

Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру

экологического законодательства.

Во-первых, как уже ранее было сказано, данная отрасль зако-

нодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно

рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это не-

маловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституци-

ей РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение

экологической безопасности, особо охраняемые природные террито-

рии, охрана памятников истории и культуры относятся к совместно-

му ведению федеральных органов государственной власти РФ и орга-

нов государственной власти субъектов РФ. Данное положение харак-

теризует не только особенность нашего государства как федератив-

ного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов

РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе фе-

дерального законодательства могут осуществлять собственное пра-

вовое регулирование, в том числе принятие законов и иных право-

вых актов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо-

ит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительно-

го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра-

циональному использованию природных ресурсов. Данная система

---------------

1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.657.

16

представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2,

Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом"О животном мире" 4 и

другими законами.

Система природоохранительного законодательства, являясь

частью более общей системы экологического законодательства, как

пишет В.В.Петров, "представляет собой совокупность нормативно-

правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио-

нального использования природных ресурсов, защиты окружающей

природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета-

ния экологических интересов и достижения оптимального качества

окружающей природной Среды" 5. В систему природоохранительного

законодательства входит Закон РСФСР "Об охране окружающей при-

родной Среды" 6, Федеральный закон "Об экологической эксперти-

зе" 7,Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии

населения" 8 и другие.

Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных

законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с

тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер.

Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или

группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружаю-

щую природную среду в целом. Это, в частности, видно из схемы,

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со-

вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.4471.

3 Российская газета. 1997. 4 февраля.

4 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.1462.

5 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.545.

6 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 10. Ст.457.

7 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со-

вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641.

17

показывающей систему федерального экологического законодательст-

ва, представленной Т.В.Петровой 1.

Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-пра-

вовыми актами экологического законодательства во главе с Законом

РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а также иными пра-

вовыми актами законодательства об охране окружающей природной

среды.

Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового

законодательства, т.е. акты об использовании и охране природных

ресурсов.

Замыкают данный круг акты иных отраслей законодательства или

экологизированных 2. При этом отнесение этих актов к источникам

экологического права объясняется наличием в них отдельных эколо-

го-правовых норм.

Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего

законодательства, а в частности и экологического, является при-

нятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации.

Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде все-

го, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими

актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применя-

ется на всей территории России. Законы и иные правовые акты,

принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не

должны противоречить Конституции России.

В Конституции РФ отражены основополагающие положения в об-

ласти экологической политики государства. В частности, она вво-

дит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвен-

---------------

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.91.

2 Там же. С.90.

18

ное определение экологической деятельности человека в сфере вза-

имодействия общества и природны: природопользование, охрана ок-

ружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме

того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42)

и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее

важным является указание на компетенцию РФ в сфере природополь-

зования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную ком-

петенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также

среди экологических норм важное место занимают положения о праве

собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36) 1.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", являясь

комплексным головным законодательным актом не только в подсисте-

ме природоохранительного законодательства, но и во всей системе

экологического законодательства, возглавляет ее 2. Это означает,

что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других

законов не должны противоречить этому законодательному акту.

Данный закон можно назвать своего рода "экологической конститу-

цией", т.к. он является, также как и Основной закон, актом пря-

мого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, дейс-

твуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инс-

трукций, положений), конкретизирующих нормы закона.

Далее, в отличие от природноресурсового законодательства,

где охрана обеспечивается путем определения соответствующих пра-

вил рационального использования природного объекта, в настоящем

законе используется иной подход - здесь охрана окружающей при-

родной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем

---------------

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.85.

19

"формулирования экологических требований предъявляемых к источ-

никам вредного воздействия на окружающую природную среду пос-

редством регулирования деятельности предприятий, учреждений, ор-

ганизаций, граждан" 1.

Важным, по нашему мнению, является то, что для вышеупомяну-

того закона характерна особенность, свойственная законодательным

актам экологического направления. Они являются комплексным не

только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме пра-

вового регулирования. И это выражается в том, что природоохрани-

тельные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окру-

жающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с

нормами других отраслей права - административного, гражданского

и т.д. 2.Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи

86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм граж-

данского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь эко-

логического законодательства с другими отраслями законодательст-

ва.

К числу комплексных законов, относящихся к экологическому

законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР

"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 3,а так-

же Основы законодательства РФ об охране здоровья 4.Обеспечение

благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью

охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют ос-

---------------

1 Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий

к Закону России. М., 1993. С.11.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.86-87.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со-

вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641.

4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1993. N 33. Ст.1318.

20

нову охраны окружающей природной среды и обеспечения экологичес-

кой безопасности человека. При этом, если рассматривать соотно-

шение экологического законодательства и законодательства об ох-

ране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охра-

ну здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов

окружающей Среды 1 .

Также к числу комплексных законов необходимо отнести Феде-

ральный закон "Об особо охраняемых природных территоряих"2, ре-

гулирующий отношения в области организации, охраны и использова-

ния особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон "Об

экологической экспертизе" 3, призванный урегулировать отношения в

области экологической экспертизы путем реализации права граждан

РФ на благоприятную окружающую среду.

Рассматривая природноресурсовое законодательство, можно за-

метить, что оно представлено, как правило, головными законами.

Например: правовые основы рационального использования, охраны,

защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и

ресурсового потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отноше-

ния по поводу охраны и использования вод путем установления пра-

вовых основ использования и охраны водных объектов регулируется

Водным кодексом РФ 5; земельные отношения регулируются Земельным

кодексом РСФСР 6 и т.д.

---------------

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.93.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

4 Российская газета. 1997. 4 февраля.

5 Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст.4471.

6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со-

вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768.

21

Говоря о соотношении экологического и природноресурсного за-

конодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения

будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих при-

родных ресурсов и окружающей природной среды.

Наиболее широко представлены законами так называемые эколо-

гизированные отрасли законодательства. По мнению Н.И.Опилат,

"экологизация законодательства - объективный процесс. Ему под-

вержены все акты, в той или иной степени влияющие на состояние

окружающей Среды" 1.

Из общего количества экологизированных актов можно назвать

несколько законов, относящихся к различным отраслям законода-

тельства. Так, в соответствии с Федеральным законом "О Конститу-

ционном Суде РФ" 2, Конституционному суду РФ дается право отме-

нять акты органов управления, противоречащие конституционным

экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом "О

международных договорах РФ" 3, определяется порядок ратификации и

вступления в силу международных договоров РФ в области охраны

окружающей среды.

Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепля-

ющий понятие экологического преступления и конкретные составы

данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который оп-

ределяет положения права собственности и иных вещных прав на

землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и

---------------

1 Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск.

ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.76.

2 Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст.1447.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст.2757.

4 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.

5 Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996.

N 5. Ст.410.

22

иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1,

содержащий нормы об административной ответственности в области

экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательст-

ва представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный

уровень можно подразделить на три основные группы: 1) норматив-

но-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные норматив-

но-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных

государственных органов федеральной исполнительной власти.

Представленное подразделение на группы не является обязательным.

Так, Б.В.Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые

акты, принимаемые органами управления межведомственной компетен-

ции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и земле-

устройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия

РФ и др. 2 Но, с другой стороны, автор отводит особое место ука-

зам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она "не

относит их к подзаконным нормативным актам" 3, хотя комментарий к

статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФ подзаконны-

ми актами 4.

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ,

Президент РФ издает указзы и распоряжения. Указы, как правило,

представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неоп-

ределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и

т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивиду-

ального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны

---------------

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст.899.

2 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С.132.

3 Там же. С.138.

4 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. -

С.429.

23

для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы госу-

дарства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и

федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь "осо-

бым" лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии

с Конституцией России и федеральными законами направления внут-

ренней политики государства, в том числе и в области охраны ок-

ружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом

указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-право-

вые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4

февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окру-

жающей среды и обеспечению устойчивого развития" 1, Указ Прези-

дента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресур-

сах" 2 и другие.

Следует отметить Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О

структуре федеральных органов исполнительной власти" 3, которым

Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было

реорганизовано в Министерство природных ресурсов РФ и Государс-

твенный комитет РФ по охране окружающей среды.

Важным в свете данных рассуждений будет дополнение, приве-

денное С.А.Комаровым о том, что указы Президента РФ могут носить

нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода-

тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль-

ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим

вопросам 4.

---------------

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6.

Ст.436.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51.

Ст.4932.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082.

4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,

1994. С.151.

24

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов

представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный

удельный вес среди норм экологического законодательства.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство

РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики

в области природопользования. При этом полномочия Правительства

РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле-

ний и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на ос-

новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов

Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ

обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею-

щие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по

оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря-

жений.

В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо-

гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся

постановления, которые принимаются во исполнение закона для

конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз-

вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г.

"Об утверждении Положения о государственной экологической экс-

пертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде-

ления компетенции органов управления и контроля. Например, Поло-

жение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству",

утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля

---------------

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39.

Ст.3621.

25

1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства

РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового

регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи-

тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О

создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы-

чайных ситуациях" 2.

В случае, если постановления или распоряжения Правительства

противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези-

дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются

правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции

нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель-

ны для других министерств и ведомств, физических и юридических

лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-

правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст-

ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс-

трукций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и

природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы,

инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого

передано решение вопросов охраны окружающей среды, является

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы

использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис-

терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может

служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных

---------------

1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6.

Ст.488.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032.

26

ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осущест-

влению государственного контроля за использованием и охраной зе-

мель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в

рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды

был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении По-

рядка выдачи разрешений на использование символики государствен-

ных природных заповедников" 2 .

Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных

актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны

окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по

земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак-

тов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке

работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных

и юридических лиц к административной ответственности за наруше-

ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс-

твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от

18 февраля 1994 г. N 18) 3 .

Многие экологические нормативные правовые акты принимаются

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5