Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

государственного управления.

Правда, по мнению некоторых авторов, закон содержит в себе и

предпосылки закрепления кастовости, закрытости и

неподконтрольности государственной бюрократической корпорации с её

особым миром и системой ценностей. К примеру, в законе установлена

необычайно разветвлённая и в некотором смысле беспрецедентная для

современных государств система бюрократических чинов в трёх

измерениях: категории, группы, разряды. Причём если деление

госдолжностей на категории “А”, “Б”, “В” вытекает из воплощённой в

законе концепции разделения политики и госслужбы, принятой в

практике демократических стран, то обоснованность иерархического

расчленения должностей на пять групп и введения соответственно 15

квалификационных разрядов вызывает большие сомнения. Столь

громоздкая система (во многих странах, напротив, наблюдается

тенденция к упрощению госслужбы) скорее всего, отражает

бюрократическое тщеславие и осознание российскими чиновниками

своей избранности, кастовой обособленности.

Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он

устанавливает лишь самые общие государственно-служебные нормы,

которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального

закона в развитие базового так и не было принято.

Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательстве

стали причиной того, что значительный массив государственно-

служебных отношений в настоящее время регулируется указами

президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает

сомнения необходимость регулировать отдельные (преимущественно

оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и

нормативными актами правительства. Но нельзя признать нормальным,

когда в их число попадают такие аспекты, как денежное содержание,

пенсионное обеспечение, дисциплинарная ответственность

государственных чиновников.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам

государственной службы. Совет по вопросам государственной службы

при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные

на него функции и порядок его деятельности предполагают

существование ведомства, следящего за состоянием государственной

службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда

последствиями. Отсутствие полноценного федерального ведомства

государственной службы, отвечающего за проведение единой политики

в этой сфере, негативно сказывается на практической деятельности

государства.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования

федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В

этой связи предлагают, в частности, провести юридическую

экспертизу Федерального закона “Об основах государственной службы

Российской Федерации” и подготовить поправки, изменения и

дополнения к нему. Одновременно рекомендуют принять закон “О

федеральной государственной службе РФ”, внесенный депутатом

В.Южаковым 19.12.2000 г.

Необходимость подготовки и принятия данного законопроекта

обусловлена следующими основными обстоятельствами. Согласно ст. 71

Конституции Российской Федерации федеральная государственная

служба относится к ведению Российской Федерации, что обусловливает

право и обязанность Российской Федерации законодательно

урегулировать вопросы федеральной государственной службы.

Между тем, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах

государственной службы Российской Федерации" является "рамочным"

законом, он содержит значительное число отсылочных норм. И если

субъекты Российской Федерации в большинстве своем приняли законы о

государственной службе, то федеральная государственная служба не

имеет соответствующего федерального закона, хотя необходимость его

принятия вытекает из п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 июля

1995 г. Кроме того, многие вопросы федеральной государственной

службы, как это предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 1995

г., должны регулироваться федеральными законами, фактически же они

регулируются указами Президента Российской Федерации и

постановлениями Правительства Российской Федерации (денежное

содержание, отпуска и т.д.).

Основными задачами данного законопроекта являются:

1) создание законодательной базы федеральной государственной

службы, укрепление законности в ее функционировании;

2) повышение эффективности федеральной государственной службы, ее

роли в решении экономических, политических и социальных задач

российского государства;

3) усиление ответственности федеральных государственных служащих

перед государством и обществом;

4) усиление правовой и социальной защищенности федеральных

государственных служащих;

5) укрепление организационных и управленческих начал федеральной

государственной службы;

6) повышение требований к профессиональному уровню федеральных

государственных служащих;

7) оптимизация взаимодействия федеральной государственной службы с

институтами гражданского общества, с государственной службой

субъектов Российской Федерации и муниципальной службой.

Новыми положениями законопроекта являются:

- определение видов федеральной государственной службы;

- определение понятия федерального органа государственной власти;

- формулирование принципов федеральной государственной службы;

- определение квалификационных характеристик должностей

федеральных государственных служащих;

- определение принципов соотношения государственных должностей

федеральной государственной службы, государственных должностей

государственной службы субъектов Российской Федерации и

муниципальных должностей, а также квалификационных разрядов этих

служащих;

- формулирование полномочий Президента Российской Федерации,

Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства

Российской Федерации и федеральных органов государственной власти

в сфере организации федеральной государственной службы;

- определение полномочий федеральных органов государственной

власти, а также их обязанностей в сфере организации федеральной

государственной службы;

- содержание трудового договора с федеральным государственным

служащим;

- введение особых гарантий для обеспечения служебной независимости

федерального государственного служащего;

- конкретизация административного порядка разрешения служебных

споров.

Разработчики старались по возможности придерживаться структуры

Федерального закона "Об основах государственной службы Российской

Федерации". Вместе с тем предлагаемое расположение нормативного

материала в проекте федерального закона "О федеральной

государственной службе" отличается, большей последовательностью,

логичностью и простотой. Это в значительной степени облегчит

использование и применение этого закона. Авторы сочли необходимым

обратить особое внимание на содержание служебных трудовых

правоотношений, возникающих между федеральными государственными

служащими и федеральным государственным органом, их взаимных

правах и обязанностях. Поэтому обязанностям федерального

государственного органа отведена особая статья.

Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности

государственной службы, авторы особо выделили право федерального

государственного служащего на защиту личного достоинства и

служебной независимости.

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых

актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о

государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых

принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты,

предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и

приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят

не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось

парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно

приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности

госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им

квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном

лице и административной процедуре (об общих правилах

взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.

2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в

субъектах Федерации.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в

государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и

исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей

уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы.

Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса

привело к появлению у них атрибутов государственности, один из

которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять

весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления

приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. В

итоге в 1993—1998 годах законодательные акты в области госслужбы

приняли 87 субъектов РФ.

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить

внеинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию

формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное

руководство не может повернуть правовые нормы государственно-

служебных отношений в нужную для себя сторону. Например,

закреплённый законодательно институт аттестации используют как

инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное

правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые

вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае

региональное законодательство, не выполняя своей основной функции

-рационализировать государственно-служебные отношения, всего лишь

дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские

связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные

законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с

федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого

положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных

законов, происходит неоправданная дифференциация правового

регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-

служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку:

рамочный закон “Об основах государственной службы Российской

Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда

как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и

трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её

субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к

правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку

регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к

исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной

госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то,

следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению

субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона).

Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе

субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области.

Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют

собой, по сути, законы о государственной службе суверенных

государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные

законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе —

это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового

права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст.

72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её

субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные

акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты

субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос

относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной

службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению

субъектов РФ относится сама государственная служба в них.

Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи

Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт

скорее об организации государственной службы, чем о её

законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы

и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению,

наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация

органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77)

относится к их ведению, а регулирование общих принципов

организации государственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”)

— к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72,

п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте

РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта

Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным

законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах

большинства субъектов РФ. Так, в законе “О государственной службе

Орловской области” (ст. 8) прямо записано: “Положения настоящего

закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам,

Уставу (Основному закону) Орловской области. При внесении в

федеральные акты изменений и дополнений до приведения областных

актов в соответствие с ними применяются федеральные законы”.

Аналогичная норма содержится в законе “О государственной службе

Кабардино-Балкарской Республики”, в соответствующем

законодательстве значительной части субъектов РФ.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования

федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит

достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов

регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов

Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные

полномочия по регулированию той части государственной службы,

которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из

30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают

регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных

особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь

идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов,

финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к

должностям, порядке ведения личных дел госслужащих,

определении реестра государственных должностей субъекта РФ,

поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и

социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой

и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит

основой и ориентиром для регионального правотворчества.

Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о

государственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них

госслужбе отведены целые главы, например глава 10 Устава

Саратовской области, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6

Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие

госслужбу, нашли своё отражение в уставах Курганской, Липецкой,

Свердловской и некоторых других областей.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов

РФ подходы к определению базовой категории “государственная

должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых

региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в

федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации

государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов

РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические;

“Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные

обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В”

- классические административные. Кое-где должности категории “А”

именуют политическими либо конституционными государственными

должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее

другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих

регионах принято разделение на политические и административные

должности, что более соответствует мировой практике.

Система государственных должностей тесно увязана с системой

квалификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном

уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных

актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде,

в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения.

Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская,

Пермская, Читинская) вообще не дают наименований квалификационных

разрядов, относя определение системы и видов разрядов, а также

порядок их присвоения к компетенции РФ. Отдельные регионы

(Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную

терминологию для обозначения квалификационных разрядов. Нередко в

их названии указывают принадлежность к субъекту Федерации, что

федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты

РФ, как Башкирия, Марийская Республика, Татарстан, вообще не

используют термин “квалификационный разряд”, заменив его на

“классный чин”, а в Иркутской области, где существует своё,

отличное от федерального деление государственных должностей на

группы, предусмотрено параллельное существование и

квалификационных разрядов, и классных чинов.

Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемещении

госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на

федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае

присваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии? А ведь от

квалификационного разряда зависит, например, размер надбавки к

должностному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен

характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие

чиновника.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и

квалификационных разрядов существенно препятствует реализации

базового принципа государственной службы любого федеративного

государства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть

одинаковы на уровне как федерации, так и её субъектов.

Единообразная типология государственных должностей и

квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную

должностную структуру госслужбы РФ и в конечном счёте создать

реальные организационно-структурные предпосылки государственной

целостности России. Пока сохраняется разношёрстность в построении

основных институтов государственной службы, говорить о целостности

не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию

государственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше,

обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде

регионов, как присяга госслужащих. Например, в тексте присяги

Республики Татарстан вообще отсутствует упоминание российской

конституции и российского государства: это, по существу, присяга

на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания

госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный

вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако

вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные

оклады региональных чиновников соседних областей различаются в

разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного

обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной

службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для

регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере.

Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику,

которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам

госслужбы субъекта Федерации:

• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации,

но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти

на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего

должностного лица;

• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных

началах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления

государственной службой в российских регионах весьма широк. Но

есть одна общая для них черта: система управления государственной

службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких

случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем

ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее,

потому что такая модель в большей мере обеспечивает

рациональность, профессионализм и политическую нейтральность

региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государственной

службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления

от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований

государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6

федерального закона;

• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся

таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации,

служащие органов местного самоуправления);

• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что

противоречит ст. 14 федерального закона, и перечня

правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать

собственными законодательными актами вопросы, регламентация

которых отнесена к компетенции федеральных законов;

• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при

поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15

Конституции РФ;

• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6