Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

функций, как участники осуществления компетенции государственных

органов (органов местного самоуправления) для решения множества

других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и

с помощью разных отраслей законодательства[12].

Во всех государствах, в которых законодательством установлен

особый публично-правовой статус государственных служащих и создан

профессиональный, специально подготовленный корпус государственных

служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и

ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная

бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух

частей: одна распространена на работников государственной службы;

другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений

служащих, которые также работают в публичных учреждениях

(государственные и муниципальные органы, общины, объединения и

пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то,

что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц,

состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-

правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные

обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное

различие состоит в том, что в регулирование государственной службы

включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет

на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия

несоблюдения этих предписаний и т.д.).

Правовой статус государственных служащих с изменением условий

прохождения государственной службы также изменяется.

Например, повышение по службе предоставляет служащему

дополнительные полномочия, права и обязанности;

устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе,

особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности.

Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в

системе государственной службы" установил, что государственным

служащим запрещается

- оказывать любое, не предусмотренное законом, содействие

физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного

положения в осуществлении предпринимательской деятельности и

получать за это вознаграждение, услуги и льготы.

Положение о федеральной государственной службе, утвержденное

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., также запрещает лицам,

состоящим на государственной службе, одновременно занимать

должности на предприятиях, вести предпринимательскую деятельность,

лично или через доверенных лиц участвовать в

управлении хозяйствующим субъектом кроме случаев, когда

непосредственное участие в управлении специально предусмотрено

законодательством.

Для служащих государственного аппарата в соответствии с

упомянутым Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. стало

обязательным представление при назначении на руководящую должность

декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в

банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового

характера. Непредставление таких сведений или умышленное

представление неполной, недостоверной или искаженной информации

является основанием для отказа в назначении на должность. Однако на

практике данное правовое положение не применяется.

В структуру института правового статуса государственного

служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда

(чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно от

более низких к более высоким в соответствии с уровнем его общего и

профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее

занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть

кандидатом на соответствующую должность.

В отдельных видах государственной службы служащим

присваиваются специальные классные чины, ранги и персональные

звания, которые соотносятся, как правило, с квалификационными

разрядами (законы РФ "О прокуратуре РФ", "О Государственной

налоговой службе РСФСР", "О федеральных органах налоговой

полиции").

В последнее время статус государственного служащего

пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом

изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого

законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы

предусматривают для государственных служащих пенсионное

обеспечение, государственное страхования, денежное содержание

(должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые

условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по

итогам службы за определенный

период времени), различные льготы по налогообложению некоторым

категориям государственных служащих, общую продолжительность

рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск,

совместительство по службе.

Новейший правовой материал отличается от того, который был до

начала 90-х годов тем, что он: 1) состоит из актов Российской

Федерации и ее субъектов; 2) более полно регламентирует организацию

государственной службы и правовое положение служащих; 3) в

институте государственной службы повышена роль Закона; 4) воплощены

многие идеи правового государства (разделение государственной

власти, плюрализм в экономике и политике и др.); 5) по-новому

решены вопросы о понятии государственной службы, круге

государственных служащих, и их защите классификационных разрядов

государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к

политическим партиям; 6) усовершенствована система руководства

государственной службой. Центральное место в рассматриваемом

институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12,

32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы

государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в

России существуют демократические конституционно- правовые основы

российской государственной службы.

Задачи государственных служащих в системе органов исполнительной

власти многообразны.

В настоящее время государственная служба рассматривается как

один из видов общественно-политического труда. Поэтому на

государственного служащего распространяются основные положения

трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 закона "Об

основах государственной службы Российской Федерации" для

государственного служащего установлены ограничения, связанные с

государственной службой. Для него главенствующим являются несение

государственной службы, исполнение государственной должности,

использование полномочий, определенных должностью, для решения

возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы

отдельных граждан.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе,

необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по

специализации государственных должностей. Специализация

государственных должностей устанавливается в зависимости от

функциональных особенностей государственных должностей

государственной службы и особенностей предмета ведения

соответствующих государственных органов.

Государственный орган власти предполагает наличие у

государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно

вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь

находит свое проявление один из наиболее существенных признаков

службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,,

обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак

требует от государственных служащих ярко выраженной способности к

аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной

власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть

проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро

осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое

время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны

носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство

высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение

сложных обязанностей[13].

В соответствии с широким диапазоном задач федеральных структур управления

деятельность исполнительной власти государства сопряжена с

выполнением очень разнообразных и сложных задач, однако, во всех

сферах управления можно выявить типичные для соответствующих ранга

и должностей функции:

В области правоприменения и выяснения фактических обстоятельств

дела

Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или

иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими

нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя

фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан

самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить

другому лицу сделать это.

В нормотворческой деятельности

В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене

управления, государственные служащие занимаются также разработкой

нормативных актов и административных предписаний. Здесь они

призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки,

которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и

учитывали бы социальные, экономические и административные

последствия этих актов.

В организации и планировании

В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с

другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он

должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем

экономичной организационной структуры и последовательности операций

в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться

адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный

служащий обязан постоянно следить за развитием современных

технических средств в цепях применения их на соответствующих

участках работы. В области автоматизация и обработки информации

Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том,

насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации,

и только затем должны следовать планирование организационной

стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ

и их адаптация к изменяющимся условиям. В сфере консультативных

услуг

Консультирование по вопросам трудоустройства,

профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую

очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке

труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы

профобучения.

В руководящей деятельности

Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и

использование кадров, и решение возникающих организационных

проблем. Для этого руководители наделены соответствующими

полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого,

предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим

качествам руководителя.

Порядок прохождения государственной службы предполагает пять

групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять

категорий требований, каждая из которых исходит из определенной

сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки

(подготовительной службы) для приобретения необходимой

квалификации. Набор обучаемых, организация и характер обучения

предполагают, что подготовка служащего для той или иной должности

будет успешной, если у него есть соответствующая этой должности

базовая подготовка, например диплом для права поступления в высшее

специальное заведение, для обучения в соответствии с профилем

занимаемой должности.

Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна

решаться только путем оценки профессиональной пригодности,

квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу

профессионального мастерства). Профессионализм государственного

служащего предполагает:

а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие,

необходимого

образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации.

Одна из основных обязанностей служащего - поддержание уровня

своей квалификации;

б) систематичное, регулярное выполнение функций, операций,

оформление,

решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет

работнику яснее и глубже познавать стоящие перед ним проблемы,

овладеть необходимыми методами руководства. Немаловажно: ощущение

устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно

влияет на профессиональную деятельность, взаимоотношения с людьми;

в) политическую нейтральность[14], т.е. государственный служащий

обязан действовать в соответствии с правовыми актами, но не

политическими установками; вопросы партийности не должны иметь

большого значения при подборе кадров; служебное положение

недопустимо использовать в интересах партий, в государственных

органах нельзя создавать партийные организации. Нужно

учитывать, что "практически все развитые в экономико-правовом

отношении государства всегда стремятся формировать государственный

аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от

политического влияния каких-либо партий, движений[15];

г) лояльность, независимо от партийных и иных пристрастий

государственный служащий должен держаться в рамках законности,

служебного долга, быть корректным, внимательным к людям, ко всем,

кто зависит от него, обращается к нему;

д) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение

должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и

принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут

нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную

ответственность.

Важнейшим средством обеспечения профессионализма является

отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если

она правильно организована - это необходимый элемент

профессиональной службы. Без цивилизованной,

контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры

демократия как система управления невозможна. В работе по

формированию кадров корпуса государственного аппарата следует

руководствоваться триадой:

профессионализм - стабильность - лояльность.

Структуру обобщенной модели должности на основе содержания

должностной деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс[16].

Он классифицировал элементы должностной деятельности: содержание

деятельности; права и полномочия; ответственность и самостоятельность;

характеристика рабочего места; условия и организация труда;

заработная плата; требования к работнику; порядок замещения и

освобождения; возможный круг замещаемых должностей.

В правовой модели важное место отводится вопросу формирования

задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько

принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним,

в частности, относятся:

- принцип соответствия - установленный объем работы должен

соответствовать физическим возможностям человека;

- принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень

детализации круга задач и обязанностей;

- принцип показателей - показатели должны отражать результаты,

зависящие от самого работника;

- принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и

значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей;

- принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание

и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всего руководителю,

заметить малейшее упущение;

- принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными

способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем-

то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться

уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего

труда;

- принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться

при определении задач и обязанностей; необходимо периодически

пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и

профессионального роста работников;

- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате

управления проблема замещения отсутствующих работников должна

рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего

места.

Исследования и опыт приводят к выводу, что описание рабочего

места государственных служащих целесообразнее всего поручать

непосредственному начальнику сотрудника, занимающего данное рабочее

место.

Описание рабочего места содержит общие данные о рабочем

месте, о сотруднике, занимающем рабочее место, а также перечень

отдельных видов работ, выполняемых на этом рабочем месте,

определение их доли в общей продолжительности рабочего времени.

Перечень отдельных видов работ является главной составной частью

описания и определяет его ценность.

С расширением и изменением функции и задач государственного

управления численность работников аппарата управления, количество

государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило,

на уровне региональных органов, а также органов местного

самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы

акцент на процессы формирования этого института переносится в

регионы и в органы местного самоуправления.

Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная

правовая модель госслужбы федерального центра проецируется на

регион, с учетом географических, культурных, национально-

этнических, политических, экономических и иных особенностей.

2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном

уровне.

С начала 90-х годов по мере разрушения прежних номенклатурных

структур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса

сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое

время это вылилось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то

ни было систему.

В 1992 году была опубликована концепция реформирования

государственной службы, критически встреченная в научных кругах,

хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в

ней предусматривалось принять рамочный закон о госслужбе, который

послужил бы отправной точкой для дальнейшего правотворчества в

этой области. Но время шло, а закон не принимали. Все шаги по

становлению государственной службы в 1993 - первой половине 1995

годов были в основном организационного характера. При президенте

РФ 3 июня 1993-го был учреждён Совет по кадровой политике, в

феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы,

в июне - Российская академия государственной службы (на базе

бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995-го

бывшие региональные высшие партийные школы были преобразованы в

региональные академии госслужбы. Этими преобразованиями была

сформирована система профессионального обучения государственных

чиновников.

Что касается законодательной стороны, то она по-прежнему

отставала. Первым крупным правовым актом в сфере государственно-

служебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22

декабря 1993 года Положение о федеральной государственной службе.

Согласно Конституции РФ федеральная служба находится в ведении

Федерации. Поскольку в ней ничего не сказано о госслужбе в

регионах, остаётся предположить, что последняя подчинена субъектам

РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации

госслужбы в РФ должны быть установлены федеральным законом.

Упомянутое выше Положение о федеральной государственной службе эту

задачу не решало, так как, во-первых, было утверждено указом

президента, во-вторых, касалось только федерального уровня, в-

третьих, не охватывало многих компонентов организации и

функционирования госслужбы. Чтобы удовлетворить всем этим

требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом

1995 года (на четвёртом году экономических и политических

реформ!). Он стал первым (и пока единственным) федеральным

законодательным актом, регламентирующим сферу государственно-

служебных отношений.

Проблема, однако, в том, что этот базовый закон появился в то

время, когда новый политический режим и система административно-

государственного управления в общих чертах сложились, были

закреплены институционально и ментально. Поэтому значительная

часть рациональных

положений, содержащихся в законе, уже не могли существенно

повлиять на российскую политическую и управленческую практику.

Тем не менее сам факт правового закрепления этих положений,

несомненно, значим.

Так, закон чётко определил понятие “государственная служба”,

обозначил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение

политики и государственной службы, а соответственно - политических

и административных государственных должностей. Тем самым были

заложены правовые основы формирования постоянного,

профессионального, независимого от политической конъюнктуры

государственного аппарата, установлены квалификационные требования

для замещения государственных должностей, закреплены принципы

государственной службы, в частности открытый конкурс на замещение

вакантных должностей. Большое внимание в законе уделено

определению правового статуса государственного служащего: его

прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с

государственной службой. Таким образом, в рамочном законе “Об

основах государственной службы Российской Федерации” есть немало

положений, призванных построить современный государственный

аппарат на началах рационально-бюрократической модели

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6