Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

оснований, обеспечивающих реальную связь государства с

населением, поддерживающих авторитет государственной службы;

обеспечение эффективной работы и развитие государственного аппарата

федеральных и региональных органов власти и управления, а также

органов местного самоуправления;

• постоянное совершенствование деятельности работников

государственного аппарата на базе научной организации

управленческого труда, использования новейших достижений науки и

мирового опыта, применения электронно-вычислительной и другой

техники;

• демократизация государственного аппарата, создание условий

для гласности и открытости его деятельности, строгое

соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма,

коррупции и других негативных явлений в его работе;

• поддержание в коллективах государственных органов такого

организационного и социально-психологического

микроклимата, который обеспечивал бы должное несение

государственной службы, способствовал развитию деловых качеств

работников, формировал рациональные служебные отношения;

• создание и обеспечение надлежащего функционирования системы

подготовки и повышения квалификации кадров государственного

аппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем

месте;

• определение порядка подбора, перемещения, продвижения,

оценки, поощрения и ответственности государственных

служащих в государственном аппарате.

Таким образом, содержанием государственной службы является

обеспечение исполнения полномочий государственных органов,

осуществление государственных функций. Важно отметить, что

государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а,

следовательно, с осуществлением исполнительной власти, которое

основано на соблюдении ряда принципов.

1.2. Основные принципы и функции государственной службы

Как важный государственно-правовой институт, состоящий из

множества сложных элементов, государственная служба может быть,

создана и может успешно функционировать лишь при соблюдении

определенных принципиальных оснований, каковыми являются:

системность, требующая интегрированности, упорядоченности,

согласованности и последовательности действий всей совокупности

элементов государственной службы, построения системы

государственной службы, включающей как отдельного человека, ее

исполняющего, так и все государственные органы;

комплексность, охватывающая все многообразие факторов

(структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально

влияющих на организм государственной службы при обеспечении

выполнения функций федерального государства и создании возможностей

для формирования соответствующего кадрового потенциала;

функциональность, обеспечивающая такую организацию

государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном

уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством,

а с другой - активно способствовала бы интеллектуальному и

нравственному развитию его служащих, побуждала бы желание учиться,

накапливать и передавать опыт высококачественной культуры

государственной деятельности;

правовая типичность - нормативно-правовое описание

должностей, определение функций и правомочий в сочетании с

предоставлением свободы при их практическом исполнении.

Внимательное изучение текста статьи 5 Закона об основах

государственной службы Российской Федерации позволяет сделать

вывод о том, что в ней детализируются три основных принципа

государственной службы:

законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

демократизм (п.4, 5, 9);

профессионализм (п.8, 10,11,12).

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт

государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым

основным принципом государственной службы является принцип их

социально-правовой защищенности[6].

Принцип законности означает признание

а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными

правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и

должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты,

права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих

интересам граждан, общества, государства. При возникновении

конфликта личных и публичных интересов служащий обязан

руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст.32 Конституции

РФ гласит " Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к

государственной службе".

Из этого правила есть ряд исключений, которые, однако, не

искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения

связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой

родственников, совместительством, применением такого уголовного

наказания, как лишение права занимать должности.

Специальные ограничения обусловлены характером

отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более

высокого возраста для занятия должности, предельного срока

пребывания на ней, требование определенного стажа, образования,

здоровья;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она

связана с реализацией ст.29 Конституции РФ, закрепляющей право

каждого свободно искать. получать информацию любым законным

способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст.42,

провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о

состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными

запретами вводить цензуру, скрывать факты, и обстоятельства,

создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна

быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого

государственного аппарата. Законодательством закреплено также право

служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с

личными делами и т.д.;

г) разделение государственной власти на законодательную,

исполнительную, судебную - важнейшее проявление демократизма всей

государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно

создает условия для повышения эффективности работы государственных

служащих и усиления защиты их прав. Управленческая деятельность

требует профессионализма. Во-первых, это компетентность, которая

тем выше, чем больше знания и опыт работника.

Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их

углубление, накапливание опыта работы. Во-вторых,

осуществление исполнительной власти требует организаторских

способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими

качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их.

В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер

управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься

непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату,

профессионально. В-четвертых, функционирование исполнительной

власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного

выполнения приказов вышестоящих органов.

Применение указанных принципов дает возможность формировать

качественный организационно-управленческий механизм государственной

службы, создать комплексную, многовариантную организационную

систему осуществления функций управления обществом в интересах

населения страны.

На органы государственного управления возложены важнейшие

функции, выполнение которых необходимо для обеспечения

существования государства как в настоящем, так и в обозримом

будущем.

Поэтому государственные служащие в аппаратах органов

представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных

функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность

функционирования государственного аппарата и конституционные

гарантии гражданам своей страны.

Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом

обществе происходят столкновения интересов различных социальных

групп, партий, движений и других общественных образований[7].

Следовательно, необходима независимая государственная служба,

которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время

стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов

различных социальных групп и партий.

Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному

государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь

уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит

групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных.

От государственного служащего требуется неукоснительное

выполнение долга службы и верность своему Отечеству. И здесь есть

два взаимосвязанных вопроса: государство должно с одной стороны, в

полной мере гарантировать успешное функционирование государственной

службы, а с другой - доверять осуществление государственного

управления профессиональным государственным служащим.

Государственная служба призвана выполнять как общие для всех

структурных элементов функции, так и специфические, характерные для

конкретных их видов и направлений. К этим направлениям относятся:

1) рациональная организация и развитие структуры

государственного аппарата, проектирование распределения

деятельности по компетенции между должностями;

2) управление персоналом государственных органов, обеспечение

его профессиональной оценки, развития, должностного продвижения и

социальной защиты;

3) статистический учет персонала государственного аппарата по

категориям и уровням должностей, количественный и качественный

анализ персонала государственного аппарата;

4) разработка квалификационных требований к должностям,

порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля;

практический контроль за выполнением данных

положении;

5) проведение конкурсного отбора и аттестации работников

государственного аппарата, планирование карьеры и профессионального

развития служащих;

6) обоснование финансовых и иных материальных затрат на

содержание государственного аппарата и их эффективности:

разработка и введение нормативов численности, определение

материальных и трудовых затрат для органов и учреждений

государственной службы;

7) обоснование стимулов и форм ответственности за выполнение

должностных функций, а также демократических процедур их

применения; формирование критериев рациональности и социальной

эффективности работы в государственном аппарате;

8) организация и координация научных исследований в области

государственного управления и государственной службы:

формирование современной информационно-аналитической сети,

привлечение для работ по рационализации системы государственной

службы экспертно-консультационных групп и фирм;

9) организация системы подготовки и повышения квалификации

кадров государственного аппарата, анализ программ обучения и оценка

качества выпускников учебных центров; контроль за их

использованием, обеспечение взаимосвязей между учебными заведениями

и государственными органами;

10) подготовка законопроектов и программ реформ в области

государственной службы и государственного управления.

Обретение Россией государственности привело к резкому

возрастанию масштабов ответственности государственной службы,

государственного аппарата управления во всех сферах политической,

экономической и социальной жизни суверенного государства. Возникли

качественные изменения. Государственная служба стала важной

составляющей экономической и социальной инфраструктуры.

В связи с этим она призвана обеспечить решение классических

задач государства, каковыми являются:

• внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов

коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования,

здравоохранения;

• в социальной сфере - проблемы занятости, стабилизация экономики,

финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода

к рыночным отношениям;

• защитная роль - защита информации, охрана природы и

окружающей среды, безопасность ядерных реакторов, крупных

военно-химических производств и т.д.

Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать тем

социально- экономическим и государственно-правовом институтом (и

одновременно инструментом в руках Президента, Федерального

Собрания, Правительства и судебных структур РФ), посредством

которого надежно воспроизводилась бы демократическая сущность

государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная

жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти

был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером

осуществления перемен в развитии общества, на пути к прогрессу.

Глава 2. Особенности государственной службы РФ: проблемы, пути

решения. Правовой аспект.

2.1. Правовой статус государственного служащего

Институт государственной службы включает в себя правовые

нормы, которые устанавливают: формирование государственно-

служебного правоотношения; государственные должности, которые

занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от

имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус

служащего; прохождение службы; прекращение государственно-

служебного отношения. Этому институту права соответствуют

конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие

все основные элементы этого института. Например, федеральный Закон

об основах государственной Службы РФ устанавливает следующие общие

пединституты:

государственная должность; классификация государственных

должностей; понятие государственного служащего и основы его

правового положения; прохождение государственной службы. Включаемые

в институт государственной службы пединституты могут быть поняты

только тогда, когда четко определено их положение в структуре

института государственной службы.

Поскольку действие норм, образующих правовой институт

государственной службы, направлено прежде всего на установление

правового статуса государственных служащих, то можно утверждать,

что правовой статус государственных служащих является одним из

основных компонентов правового института государственной службы. По

общему определению, правовой статус

представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически

закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими

людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей, -

пишет Г.В.Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит

ключ к решению основных юридических проблем[8].

Таким образом, правовой статус (правовое положение)

государственных служащих - это содержание государственно-служебных

правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С

изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и

правовой статус государственных служащих, например: увольнение,

отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию

и т.д.

Статус государственных служащих можно рассматривать и как

дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя

вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление

состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих

(например, в зависимости от занимаемых государственных должностей

(высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные

должности государственной службы); 2) уровней государственной

службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление

указывает на множество специальных направлений в государственной

службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба,

дипломатическая и т.д.)[9].

Правовой статус государственных служащих зависит также от

условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому

особенности статуса государственных служащих могут определяться и

объективно возникшей общественно-политической либо государственно-

правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного

положения или военного положения; объявление мобилизации; другие

установленные специальными законами административно- правовые

режимы. В этих случаях содержание статуса государственного

служащего

существенным образом может изменяться; служащие могут получать

дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться

специальные обязанности и особые условия прохождения службы и

юридической ответственности.

Правовой статус государственных служащих определяет в первую

очередь различный набор прав и обязанностей.

Правовой статус государственных служащих включает следующие

составляющие: способы замещения государственных должностей;

нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к

государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты

по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе,

присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и

т.п.);

меры стимулирования и ответственности.

Специфика выполняемых служащими задач и государственных

функций определяет особенности правового статуса различных

категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов

государственных служащих законодателем могут быть установлены

особые правила прохождения государственной службы, специальные

права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения

аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности,

возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и

административной ответственности.

Особенности правового статуса различных категорий служащих

обусловлены возложенными на них обязанностями и характером

служебных полномочий, спецификой деятельности государственных

органов, в которых они проходят службу.

Особый статус различных видов государственных служащих

устанавливается специальными нормативными актами, например:

законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных

органах налоговой полиции". Федеральным законом "Об органах

федеральной службы безопасности в Российской Федерации", Положением

о федеральной государственной службе.

Как известно, в настоящее время в теории государственной

службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием

"государственный служащий" используется понятие "муниципальный

служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и

выделение в теории и установление в законодательстве более общего и

единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, -

"служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на

публичной службе или на службе у юридического лица в публичной

сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя

профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных

соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и

организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-

правового отношения в системе службы можно было бы выделять

государственно-служебное отношение (публичное право,

административное право) и частно-правовое трудовое отношение

(частное право, трудовое право).

Сегодня необходимо разработать и принимать законодательные

акты о государственной и муниципальной службе в субъектах РФ при

непременном учете положений федерального Закона об основах

государственной службы РФ. Думается, что статус "муниципальных"

служащих нужно все же устанавливать в едином законодательном акте

субъектов РФ, регламентирующем и статус государственных служащих

субъектов РФ.

Таким образом, функционирование государственной службы

возможно при использовании традиционных административно-правовых

методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий - предписания к

действию в соответствующих условиях и надлежащим образом,

предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере

административно- правовыми);

2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие

не

соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность

применения к

ним мер государственного принуждения: дисциплинарного,

административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений

(государственному служащему) возможности выбора одного из

установленных вариантов должностного поведения, которые

предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по

своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных

административно-правовой нормой действий в установленных ею

условиях[10].

Правовое регулирование централизованно строится на началах

субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение

дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед

вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов

и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе

государственная служба (государственные служащие) рассматривается

традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах

административного права[11]. Государственные служащие выделяются

как субъекты реализации управленческих и других государственных

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6