Сущность государственного управления в РБ

"наложение" целей и ожиданий в жизненно доступном диапазоне времени и

приносит, если исходить из исторического опыта, использование демократии.

Следует сказать и о таком ресурсе целеполагания в государственном

управлении, как организация. Она позволяет упорядочить, рационализировать и

облегчить выработку целей государственного управления. Одним из главных

достоинств открытого установления целей является возможность сплотить одних

и ясно показать другим, что они могут обратиться к другим организациям как

к источнику экономического и морального удовлетворения.

Доказана действенность нескольких подходов к организации дискуссий по

выбору целей. Среди них такие методы, как "мозговая атака'", "ориентация

группы", "альтернативные сценарии будущего" и метод "Дельфы".

Организованный интеллект позволяет выстроить лучшее дерево целей

государственного управления, чем то, которое создано одним, даже

талантливым, умом. То же происходит и при реализации целей: должны быть

организованы функции, структура, деятельность, используемые принципы и т.

д. А что касается "дерева целей" государственного управления, то о его

практическом осуществлении без организации не может быть и речи.

В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении необходимо

учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знания, или, иными

словами, инновационно-технические возможности общества. К началу XXI в.

накоплен большой объем общественного, естественного и точного знания,

подготовлен значительный и квалифицированный персонал по различным

направлениям человеческой деятельности. Но все это слабо используется для

того, чтобы намеченные цели государственного управления непременно

осуществлялись. Вероятно, большего внимания заслуживают менталитет народов,

укоренившиеся среди людей социально-психологические стереотипы. Ведь в

подобных характеризующих признаках кроются не только определенные

консерватизм и традиционность, но и известные рационализм и

конструктивность представлений, подходов и действии. И каждый имеет свое

значение, актуален в разных ситуациях, вполне может обеспечивать реализацию

некоторых целей государственного управления.

Особого разговора заслуживает соотношение целей и средств их

осуществления. Часто их взаимной адекватностью пренебрегают, и цели,

благородные и нужные по замыслу, реализуют такими средствами, что в итоге

они теряют всякий истинный смысл. Яркий пример — история социалистического

строительства, которое велось в целях осуществления чуть ли не христианской

мечты о братстве и равенстве, но такими средствами, которые, увы, мало

продвинули людей по этому пути. Много расхождений между целями и средствами

обнаруживается и в наши дни. Между тем здесь проявляется один

принципиальный момент, который в управлении не всегда учитывается.

Непосредственно воспринимаемый результат дают, как правило, не цели, а

средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к

существенному различию целей и получаемых результатов, что по принципу

обратной связи дискредитирует сами цели.

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности

целей, средств и результатов их реализации, ибо только оно создает

кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие

общества, людей и стимулирует управленческие процессы.

Цели государственного управления, представленные в определенном

"дереве", призваны отвечать таким блокам требований:

а) быть объективно обусловленными и обоснованными, исходить из

объективных закономерностей и тенденций общественного развития и

деятельности людей, соответствовать объектив ной логике функционирования

того или иного явления, процесс, отношения, учитывать формы и механизмы

последних;

б) быть социально мотивированными, т. е. идти от потребностей, запросов и

интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку

целей, стремление воплотить их и жизнь;

в) быть обеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и

с материальной стороны, основываться на реальном, а не на мнимом, на

наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к

конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности.

2. Организационная структура государственного управления.

2.1 Черты организационной структуры государственного управления.

Субъектом государственного управления, как уже отмечалось, выступает

государство в целом. Однако это не означает, что все его органы,

предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в управлении.

Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом

определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности различных

государственных органов, их подразделений и служащих, разную меру и разные

способы их участия в формировании и реализации государственно-управляющих

воздействий.

Организационная структура государственного управления — это особое

государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической

природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием

государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный

состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов,

технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на

формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и

поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней

концентрируются многие социальные и организационные качества государства.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры

государственного управления выступает, государст-венный орган связанный с

формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем

как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным

проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

В научных работах можно обнаружить различные характеристики

государственного органа: функциональные, раскрывающие его в качестве

структуры, выполняющей определенные функции государства; социологические,

рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке

общественного разделения труда для выполнения возложенных на него

государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности;

юридические, указывающие на наделение определенной структуры (коллектива

людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) либо

государственно-властными полномочиями; организационные, делающие акцент на

принадлежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к

государственному аппарату, на ее внутреннее построение — организацию

элементов и их взаимосвязей.

Основу — "несущий стержень" организационной структуры государственного

управления — составляют органы исполнительной власти. В совокупности они

представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного

аппарата, сосредоточившую в себе практически всю управленческую информацию

и важнейшие средства государственного принуждения. Такое их положение

объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные

управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и

деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно

обоснованные программы, качественные и полные по объему законы, но если все

это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет

переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно

останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и

"пронизывающую" вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и

конкретизацию управленческой информации, особенно директивной,

обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей

иерархии исполнительных органов государственной власти и местного

самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения

соответствующим требованиям.

В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения

организационного соподчинения между представительными органами: все

ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан

соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделены законодательная и

исполнительная власть, каждая из которых имеет свои механизмы формирования

и деятельности. Исходя из этого делается вывод о том, что представительные

органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не

участвуют в государственном управлении и даже не влияют на органы

исполнительной власти. С такой интерпретацией названных организационных

связей трудно согласиться. Во-первых, их взаимозависимость проявляется

через механизмы сдержек и противовесов, что особенно ощутимо при решении

кадровых вопросов и принятии законов. Во-вторых, представительные органы

весьма влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также

финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во

многом целенаправляют исполнительные органы. В-третьих, представительные

органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют

правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для

деятельности органов исполнительной власти.

Следовательно, если понимать под организационной структурой

государственного управления не только совокупность органов исполнительной

власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему

организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что

эта структура подключает к управлению различные проявления, стороны,

зависимости практически всех органов государственной власти и местного

самоуправления, которые в той или иной степени соучаствуют в формировании и

реализации государственно-управляющих действии.

2.2 Построение организационной структуры государственного управления

Среди внешних условий и факторов, находящихся как бы вне государственного

управления, особое значение принадлежит комплексу объективных условий, в

пределах и на основе которых функционирует данное государство. Как

показывает опыт, попытки, не замечая этих условий, "внедрять" взятую откуда-

нибудь модель организационной структуры государственного управления, даже

вроде бы удачную (в соответствующих условиях), мало что дают. Любое

копирование без адаптации к собственным объективным условиям не

обеспечивает должной эффективности организационной структуры

государственного управления

Сильное, во многом определяющее влияние на организационную структуру

государственного управления оказывают состояние и размещение управляемых

объектов. Субъект управления (государственный аппарат) не должен

воспроизводить в себе все элементы и взаимосвязи общественной системы.

Достаточно выделения актуальных управляемых объектов и обеспечения

воздействия на их управляющие параметры. Но если это сделано и государство

берет на себя функции управления теми или иными общественными процессами,

то оно в организационной структуре своего управления обязано

предусматривать необходимые взаимосвязи с данными процессами и прохождение

по ним требуемой силы управляющих воздействий. Традиционно по объектному

основанию в организационной структуре государственного управления различают

"блоки" органов управления: а) экономическими процессами; б) социально-

культурными процессами; в) административно-политическими процессами. В этом

аспекте все зависит от структуры управленческих потребностей управляемых

объектов.

По отношению к организационной структуре государственного управления в

качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая

им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции

государственного управления. Разумеется, что в организационной структуре

государственного управления должно быть сосредоточено столько

организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного

и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства —

политической, социальной, экономической и международной. В серьезном

организационном обеспечении нуждается также каждое из основных направлений

государственной политики. И конечно, цели и функции государственного

управления должны опираться на определенные организационные возможности.

Многое определяется также внутренними условиями и факторами,

содержащимися в самом государственном управлении. Это человеческий

потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий

политические и административные государственные должности. Слабая

подготовка и малая компетентность управленческих кадров обычно ведут из-за

необходимости компенсации данных явлений к разбуханию и усложнению

организационной структуры государственного управления.

Информационное обеспечение государственного управления, связанное, с

одной стороны, с адекватным отражением управленческих потребностей и

интересов управляемых объектов, а с другой — с концентрацией и направлением

управленческих ресурсов субъектов управления на практическую реализацию

целей и функций государственного управления. Информация призвана соединять

в управлении объективное и субъективное, нести достоверные данные об

объективизации и объективации любого управленческого процесса. Когда такой

информации нет или ее недостаточно, то государственное управление

функционирует либо вхолостую, либо с большими помехами.

Демократизм государственного управления, позволяющий обществу свободно и

постоянно выдвигать перед государством (его аппаратом) свои проблемы и

запросы, вводить в управление свой интеллектуальный потенциал, а

государственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих

управляющих воздействий. Наконец, это стиль государственного управления, в

котором воплощается способность управленческих кадров осваивать современные

научные методы и технические средства управления и использовать их в целях

более рационального и эффективного управления общественными процессами.

Для выбора модели построения организационной структуры государственного

управления и отвечающих ей организационных оснований важное значение имеет

понимание организации как свойства определенного общественного явления и

одновременно как источника ("генератора") возможностей этого же самого

общественного явления. Организация — это комплекс взаимосвязанных

элементов, к которым относят: "во-первых, цель, задачу (или задачи); во-

вторых, разработку системы мероприятий для реализации цели и разделения

задачи на отдельные виды работ, которые могут быть поручены определенным

членам внутри организации; в-третьих, интеграцию отдельных работ в

соответствующих подразделениях, которые могли бы их координировать

различными средствами, включая сюда и формальную иерархическую структуру; в-

четвертых, мотивацию, взаимодействие, поведение, взгляды членов

организации, которые отчасти определяются мероприятиями, направленными на

реализацию ее целей, а отчасти же носят личный, случайный характер; в-

пятых, такие процессы, как принятие решений, коммуникации, информационные

потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для

обеспечения выполнения функций организации; в-шестых, единую

организационную систему, которая понимается не как особый дополнительный

признак, а как внутренняя согласованность, которая должна быть достигнута

между всеми вышеуказанными элементами организации.

Когда делается выбор модели построения и идет процесс построения или

модернизации организационной структуры государственного управления, то при

этом учитывается много условий и факторов, а также элементов, включаемых в

организацию, и вместе с тем преследуется много сугубо управленческих целей.

От избранной и созданной модели организационной структуры зависит

впоследствии рациональность и эффективность государственного управления.

В организационных структурах, в том числе и государственного управления,

используется несколько организационных оснований, формирующих

соответствующие типы структур.

Линейное основание создает структуру, при которой преобладает

вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов,

образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно

строго соблюдается единоначалие, когда одно лицо на каждом уровне вертикали

сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в

возглавляемом им государственном органе, и единство распорядительства,

когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому.

Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей устойчивость,

надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого

проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо выражены обратные

связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его

универсальность и эффективность.

Функциональное основание ведет к формированию государственных органов,

специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это

позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высоко

профессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание

порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая

ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций

управления.

Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств

линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в

которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их

в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного,

статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге

повышается уровень государственного управления.

Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах в

условиях демократии и рынка заставляет искать новые организационные

основания для структур управления. В последние десятилетия во многих

странах все большее внимание уделяется программно-целевому основанию, в

соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается

какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им

подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи

Это способствует интеграции интеллектуальных, природных,

производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных

общественных проблем.

Свою роль в этом отношении может сыграть так называемое матричное

основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое

управление. Данный тип структуры, связанный, как правило, с территориальным

управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процессам

на определенной территории, будучи дополненным программно-целевыми

структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность

гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым

объектам и умелой координации их многообразия.

В распоряжении проектировщиков организационной структуры

государственного управления или отдельных ее подсистем имеется немало

организационных оснований (типовых модулей), которые при необходимой

"привязке" их к объективным и субъективным условиям и факторам способны

поддерживать эту структуру в гармоничном и действенном состоянии. Все

зависит от желания и умения ими воспользоваться.

2.3 Орган, звено, подсистема субъекта государственного

управления.

Признание государственного органа в качестве системообразующего

элемента организационной структуры государственного управления требует

специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих

(предопределяющих) его внутреннюю организацию

Каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь

такие внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и

регламентировать:

полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение

поставленной перед ним цели (подцели) либо функции управления;

сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления

по отношению к целям вышестоящего уровня;

комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций управления,

относящихся к реализации каждой поставленной цели, как по вертикали, так и

по горизонтали взаимодействия;

наиболее рациональные разделение и кооперацию усилий между звеньями и

уровнями государственного аппарата с точки зрения выполняемых функций

управления, минимизацию их дублирования, а также обоснованное

взаимодействие линейно-функционального и программно-целевого типов

структур;

концентрацию прав (полномочий) и ответственности при решении каждой

управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции

на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по

вертикали;

полное соответствие организационно-экономического механизма контроля

исполнения объему компетенции в области ответственности и прав

(полномочий) принятия решений по каждой управленческой задаче.

При создании (преобразовании) государственного органа необходимо видеть

его положение в организационной структуре государственного управления и,

следовательно, руководствоваться существующими классификациями

государственных органов, особенно тех, которые реализуют функции

Страницы: 1, 2, 3, 4