Миграционная политика государства

называться вынужденными мигрантами.

Говоря о проблемах миграции в России, необходимо иметь ввиду, что

важнейшим ее отличительным свойством служит непосредственная порожденность

внутренней политикой бывшего Советского Союза, правопреемницей которого

Россия себя объявила, и собственной российской политикой.

Кто просит убежища в России? В первую очередь, наши бывшие сограждане,

бегущие из горячих точек, и то русскокультурное население, которое распад

СССР застал врасплох. Для многих переезд в Россию - просто возвращение на

родину, которая ушла у них из-под ног. Однако при отсутствии закона о

репатриации всем этим людям приходится либо обходиться без всякой поддержки

государства, либо ходатайствовать о статусе беженца или вынужденного

переселенца (т.е. вынужденно покинувшего родные места гражданина России).

Достаточно отметить, что в России 77% вынужденных мигрантов составляют

этнические русские, около 10% - татары и другие народы Российской Федерации

([21], c. 125-126).

Конечно, сегодня, как и во время первой чеченской войны, основную

массу мигрантов на территории России составляют беженцы из Чечни. Это сотни

тысяч людей, потерявших жилье и средства к существованию благодаря прямой

войне российского государства против собственного народа.

Большая часть беженцев из так называемого третьего мира также имеет

прямое отношение к политике России. Это, в первую очередь, - более 100

тысяч афганцев, которые не могут вернуться на родину после вывода

российских войск и падения режима Наджибулы. Беженцы из Северной Кореи и

других "стран народной демократии" тоже не чужие для России. Было бы

естественно взять на себя хотя бы часть ответственности за их судьбы.

Однако российские власти сегодня к этому не готовы.

Миграционная ситуация. Официальные справочники ФМС приводят точные

данные только по вынужденным мигрантам, получившим статус беженца или

вынужденного переселенца. Однако, в процентном отношении число признанных

беженцев очень невелико (причем, в Москве существенно ниже, чем по России в

целом). Например, из 100 тысяч афганцев статус беженца получили только

несколько десятков.

Реально в положении вынужденных мигрантов в России находится, по

оценкам, не менее 4 миллионов человек, главным образом, граждан бывшего

СССР.

Табл. 1.1

Количество лиц, получивших в России официальный статус

вынужденных мигрантов ([16], c. 35).

|всего на начало 1999 г.|1 100 000 чел. (160 000 беженцев, из них 500 из|

| |третьих стран, 940 000 вынужденных |

| |переселенцев) |

|процент от населения |0,74% |

|России | |

|в 1995 г. |274 000 чел. |

|в 1996 г. |172 000 чел. |

|в 1997 г. |120 000 чел. (беженцев - 5 000) |

|в 1998 г. |118 150 чел. (беженцев - 450) |

Более подробная статистика миграционных потоков приведена в

приложении.

С 1992 года официальный статус получили 1 400 000 вынужденных

мигрантов. Начиная с 1997 года ФМС активно включила механизмы лишения и

утраты статуса беженцами. Всего статус утратили 300 000 беженцев, из них

114 000 - в 1998 году.

Изначально Миграционная политика России в отношении беженцев была

основана не на принципе защиты беженцев, а на защите государства от

беженцев. Не замечать людей и их проблемы - основная тактика нашей власти.

Здесь налицо наивная надежда на то, что все каким-то образом "само

рассосется".

Как отмечалось, большинство беженцев на территории России - это люди,

чьи проблемы непосредственно порождены политикой СССР и России, -

русскоязычное население бывших советских республик, жертвы войны в Чечне и

беженцы из тех стран "третьего мира", которые находились в сфере активного

влияния СССР. Однако, российское государство не берет на себя

ответственности ни за одну из этих категорий.

По сей день сохраняются два основополагающих тезиса российской

политики в отношении вынужденной миграции - это:

1. полный отказ в поддержке беженцам из третьих стран,

2. максимальное удерживание наших бывших сограждан в тех республиках,

где их застал распад СССР.

Беженцы из третьих стран. Первый тезис связан с тем, что, принимая

законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", руководители

государства были, кажется, искренне убеждены в невозможности притока

беженцев из третьих стран в Россию. Неоднократно приходилось слышать о том,

что "Россия и сама не жирует, куда еще и беженцев принимать! Мы и не

думали, что к нам кто-то поедет." (Юрий Архипов, в 1993 году - заместитель

руководителя ФМС, начальник Департамента внешней миграции).

Надо отметить, что новая редакция Закона "О беженцах", принятая в 28

июня 1997 г., привела определение беженца в полное соответствие с

Конвенцией ООН 1951 г. В силу этого определения в круг лиц, которые могут

ходатайствовать о предоставлении им статуса беженца, вошли, так называемые,

"беженцы на месте", т.е. те, кого изменения политической ситуации в их

стране застали на территории России. Таким образом афганцы, когда-то

приехавшие в Россию работать или учиться, теперь получили возможность

приобрести статус беженцев или политическое убежище. Однако новый подход к

их правовому положению с великим трудом пробивает себе дорогу.

Юристы из общественных организаций пытаются помочь беженцам из

третьего мира в российских судах отвоевать их право на предоставление

статуса. Успех сопутствует единицам.

Рассматривать миграцию в Россию как положительный фактор, как признак

и возможность более эффективного развития страны недоступно ни для

менталитета российской политической элиты, ни для мелкого местного

чиновника. Достаточно сказать, что серьезной программы в области миграции

нет ни у одной политической партии.

Из десятков тысяч покинувших Чечню людей только около 2 тысяч были

размещены по Центрам временного размещения ФМС, где они получают только не

очень хорошее питание и место в общежитии. Не имея денег, они лишены

возможности передвигаться в поисках места жительства и работы. Только в

середине 1997 г. положение начало несколько меняться к лучшему.

Постановление Правительства РФ №510 "О порядке выплаты компенсаций за

утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в результате

разрешения кризиса в ЧР и покинувшим ее безвозвратно" было принято 30

апреля 1997 года. В нем не предусмотрено никаких мер по компенсации

утраченного тем, кто остался в Чечне. Но и для "безвозвратно" ее покинувших

установлены жесткие рамки по времени выезда (с 12.12 94 г. по 23.11.96 г),

необходимый набор документов, подтверждающих право на жилье, и многие

другие ограничения. На сегодняшний день менее 8 тысяч семей получило

компенсацию. В бюджете на 1999 г. была заложена только треть тех средств

(1200 миллионов рублей), которые были бы необходимы для полного покрытия

расходов на реализацию Постановления № 510, после чего можно было бы

ставить вопрос о расширении его рамок. Это значит, что десятки тысяч людей,

оставленных государством без крова, имущества, куска хлеба, еще не один год

будут скитаться по России, просить, требовать, пытаться отстоять свои права

на крышу над головой, труд, образование, медицинское обслуживание.

Правила компенсации не учитывают реально утраченной собственности, они

уравнивают всех. Попытки получить через суд возмещение реального

материального ущерба и морального вреда не приводят к успеху. Суды

отказываются серьезно рассматривать иски граждан РФ к Государству.

Законы предполагают разделение ответственности за положение беженцев

между федеральными и региональными органами исполнительной власти, однако

не создан механизм, который вынуждал бы местную администрацию опекать

беженцев. Земли и жилые помещения были предоставлены многим группам

беженцев еще руководством СССР, когда основной формой собственности была

государственная. Теперь местные власти владеют землей и жилыми помещениями,

предоставленными в пользование вынужденных мигрантов. Гостиницы и общежития

приватизируются или выкупаются у властей. Новые владельцы выживают

навязанных им жильцов, правовое положение которых весьма неопределенно. В

лучшем случае удается добиться решения проблемы выселения в судебном

порядке. По России идет множество судебных процессов о выселении мигрантов

без предоставления им иного жилья. До последнего времени все они решались в

пользу хозяев помещений.

Кроме того, сказывается обычное равнодушие российских властей к

заботам своих граждан: надо активно разрабатывать специальные программы,

работать с местными чиновниками и населением и т.п. Мигрант воспринимается

как обуза, конкурент местному жителю. Через СМИ руководители местной

исполнительной власти внушают населению отношение к мигранту как к

потенциальному преступнику. Особенно в этом усердствуют губернатор

Краснодарского края Ткачев и мэр Москвы Лужков. Так, московские власти

неоднократно публично заявляли, что 70% преступлений в Москве совершаются

приезжими. В то время как по данным Московской Прокуратуры более 76%

преступлений в Москве совершают жители Москвы и Московской области, и

только 11% приходится на граждан бывшего СССР из других республик.

1.3 Социальные и психологические проблемы вынужденных мигрантов

Вынужденный переезд приводит к тяжелым для мигрантов последствиям:

расшатывается физическое и психическое здоровье, обостряются хронические

заболевания. В проведенных ранее исследованиях обнаружились фобические

реакции, энурез у детей, невротические проявления у взрослых. У многих

мигрантов налицо симптомы состояния посттравматического стресса, для них

характерна повышенная агрессивность, этническая интолерантность. Проблемы,

от решения которых зависит моральное и физическое состояние мигрантов,

проживающих на территории России, напрямую связаны с возможностью

реализации прав человека, записанных в гл. 1 и 2 Конституции Российской

Федерации. Наиболее остро для вынужденных переселенцев и беженцев стоит

задача реализации такой конституционной нормы, как право на охрану здоровья

и медицинскую помощь.

Формально в России русские мигранты из различных регионов не считаются

беженцами, а получают статус вынужденных переселенцев, как только принимают

российское гражданство. Беженцами же признаются только те мигранты, которые

не имеют права стать российскими гражданами, как правило, это люди других

национальностей. Фактически же и социально-экономическое положение и

психическое состояние как у вынужденных переселенцев, так и у беженцев

зачастую являются одинаково тяжелыми. Интересующая нас категория мигрантов

после переезда попадает в среду, не являющуюся для них абсолютно новой, и,

казалось бы, процесс привыкания облегчается отсутствием таких проблем, как

незнание языка, обычаев, традиций, тем не менее, многие переживают

серьезные психологические затруднения в процессе адаптации, испытывают

культурный шок, ощущают себя чужаками в окружении людей своей же

национальности.

К сожалению, при работе с вынужденными мигрантами о психологии

вспоминают только тогда, когда возникает потребность в психиатре. Но в этом

случае ситуация уже запущена, а искалеченная психика нуждается не в

психологической помощи, а в медикаментозном лечении. Очень важно не

доводить дело до психического срыва. Именно психическое состояние человека,

его психологический настрой определяют возможности адаптации, способности

справиться, выжить. Вынужденным мигрантам, особенно беженцам из "горячих

точек", крайне необходима психотерапевтическая помощь в преодолении

кризисных жизненных ситуаций и профессиональные консультации специалистов-

психологов. Существующие методы и приемы психотерапии помогают выйти из

депрессии, избавиться от негативных переживаний и мыслей, перейти от

деструктивного, разрушительного поведения к конструктивному,

созидательному. Специальные тренинги направлены на повышение уверенности в

себе, преодоление чувства тревожности, формирование позитивного образа

самого себя.

Для того чтобы организовать работу по психотерапевтической помощи

вынужденным мигрантами, необходимо иметь ясное представление об их

психическом состоянии. С начала 90-х г. проводятся исследования по

психодиагностике состояния вынужденных мигрантов.

Краеугольным камнем понимания психического состояния вынужденных

мигрантов является кризис социальной идентичности - резкие трансформации

представлений личности о себе и своем месте в системе жизненных отношений.

Через кризис социальной идентичности прошло практически все наше общество.

Но особенно болезненным этот процесс оказался для вынужденных мигрантов. У

некоторых категорий вынужденных мигрантов идентичность трансформируется

настолько сильно, что перестает выполнять свои функции: интегрирующую - на

уровне группы и адаптивную - на уровне личности. Например, психологические

исследования беженцев из Грозного выявили полное разрушение структуры их

самосознания. Теряют свою значимость главные категории (социальный статус,

профессиональная принадлежность, семейные роли, половая, возрастная

принадлежности), на которые мы опираемся, ориентируясь в окружающем мире. В

частности, для беженцев становятся неактуальными такие статусные категории,

как гражданство и национальная принадлежность. Это кардинальная

трансформация структуры идентичности - осознание себя выброшенными за

пределы главных жизненных отношений в обществе.

Попадание в новую этнокультурную среду зачастую приводит к так

называемому культурному шоку. Следование прежним нормам и ценностям,

принятым в той среде, откуда человек был вынужден уехать, только усугубляет

ситуацию. Чем более жестко человек придерживается привычных для него

культурных моделей поведения, социально одобряемых в прежней культурен, тем

труднее ему приспособиться в новой среде. Причем существенную роль играют

не только этнические, но и культурные различия.

В то же время есть и другая крайность - например, ухудшается отношение

к своему народу, нарастают тенденции отрицания собственной культуры,

становится безразличной этническая принадлежность, что также не

способствует успешной адаптации. Это означает, что человек не должен терять

своего лица, полностью отказываясь от привычных способов поведения, стиля

жизни. Для уже сформировавшейся личности такие перестройки чреваты тяжелыми

психологическими последствиями. Подобные трансформации самосознания у

беженцев и вынужденных переселенцев снижают уровень толерантности

(терпимости) к другим группам, препятствуя адаптации в новых условиях. В

таких ситуациях необходим достаточно длительный процесс культурной

адаптации, в ходе которого консультации психологов и психотерапевтов могут

оказать неоценимую практическую помощь.

Оказание профессиональной помощи в решении этих и других

психологических проблем является весомым аргументом при создании

психологических консультаций, служб психологической поддержки вынужденных

мигрантов. Эти службы, на мой взгляд, не должны быть самостоятельными

структурами, а представлять собой часть комплексной работы общественных

организаций, занимающихся практической деятельностью по оказанию помощи

беженцам и вынужденным переселенцам. Помимо этого, психологические службы

целесообразно организовывать совместно со специальными юридическими

консультациями. Психологическое консультирование должно также стать важным

компонентом структуры специализированных реабилитационных центров.

Около 90% ситуаций с отстаиванием интересов вынужденных переселенцев в

судах и оказанием им правовой помощи связано с легализацией пребывания

репатриантов в стране (получение гражданства Российской Федерации и

регистрации по месту жительства и/или по месту пребывания) и легализацией

их в качестве вынужденных переселенцев (получение соответствующего статуса

от территориального органа ФМС).

Этот «перекос» вовсе не означает, что, к примеру, с проблемами

трудоустройства, обеспечения жильем, социальными услугами все обстоит

благополучно. Дело тут в сочетании двух обстоятельств: во-первых, нарушения

прав переселенцев в означенных сферах являются массовыми; во-вторых,

юридическая борьба с этими нарушениями доказала свою результативность

(особенно когда дело доходит до судебного разбирательства), поскольку речь

идет о противоречии действий разного ранга должностных лиц положениям

Конституции и других весьма четко сформулированных законодательных актов.

Другой вопрос, что «советским» людям, особенно находящимся в тяжелом

материальном и психологическом состоянии, нередко бывает трудно перестроить

свое мышление и заставить себя обратиться в суд, а затем проходить одну

судебную инстанцию за другой.

Что касается трудностей переселенцев в получении жилья и работы, речь

тут идет, во-первых, о так называемых ресурсоемких правах, соблюдение

которых крайне трудно «пробить» через суд, ведь само по себе судебное

решение не создает необходимого (и всюду в России тотально дефицитного)

материального обеспечения прав. Во-вторых, из-за этого дефицита

законодательные акты сформулированы так, что они практически никого ни к

чему не обязывают. К примеру, в первой версии «Закона о вынужденных

переселенцах», в той его части, где речь шла о конкретных видах помощи и

содействия государства, использовалось слово «обязанности». В частности,

статья 6 называлась «Обязанности органов государственной власти и

управления, органов местного самоуправления в отношении вынужденных

переселенцев» и далее шел текст: «Соответствующие органы государственной

власти и управления Российской Федерации, органы местного самоуправления

обязаны... предоставить, оказывать, содействовать, выплачивать,

регистрировать и пр.»). В новой версии закона соответствующая статья

значительно более двусмысленна и дает «органам» большую свободу для

маневра. Статья 7 называется «Полномочия федеральных органов исполнительной

власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления в отношении вынужденного переселенца» и

далее: «Федеральные органы... в пределах своих полномочий... предоставляют,

включают, оказывают, содействуют» и пр. (а могут и не включить, не

содействовать, не предоставить, что и происходит в большинстве случаев).

Таким образом, при попытках решить ключевые проблемы обустройства

мигранты как бы выводятся из правового пространства и попадают во власть

некоего неформального механизма, основанного на связях, деньгах, взятках и

пр., на их умении «устраиваться» и «договариваться».

Глава II. Службы миграции и их роль в реализации государственной социальной

политики

2.1 Основы государственной политики в области миграции

Анализ и прогноз современной демографической и социально-экономической

ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в

долгосрочной перспективе будут приобретать для российского государства все

большую значимость.

Общая численность населения России за период 2001-2004 годов

сократится на 2,8 млн. человек. При этом население в молодых возрастах за

эти годы уменьшится на 4,7 млн. человек (с 27,8 млн. до 23,1 млн.).

Одновременно следует учитывать, что за пределами указанного периода

начнется абсолютное сокращение численности населения трудоспособного

возраста, общие потери которого за 2006-2015 годы оцениваются в 7,4 млн.

человек ([28], c. 90).

Учитывая, что по прогнозным оценкам Минэкономразвития России

среднегодовые темпы роста ВВП в 2002-2004 годах составят на менее 4%,

Российская Федерация уже в ближайшие годы может столкнуться с проблемой

обеспечения отраслей экономики кадрами, адаптированными к рыночной

экономике. В связи с изложенным, обеспечение все возрастающей потребности

отраслей экономики в квалифицированных кадрах в перспективе возможно не

только за счет подготовки кадров из числа молодежи, но и за счет миграции

квалифицированных работников из стран ближнего зарубежья.

В связи с этим роль и значение государственной миграционной политики в

среднесрочной перспективе неизмеримо возрастет, что предполагает

необходимость комплексного решения проблем внешней и внутренней миграции

населения.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в

области миграции населения будут связаны с реализацией Концепции

государственной миграционной политики Российской Федерации, а также

Федеральной миграционной программой на 2002-2005 годы, в рамках которых

предусматривается разработка и реализация мероприятий по государственному

регулированию миграционных процессов и, в частности:

. по обеспечению условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную

среду на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по

обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, создания более гибких

механизмов использования ими различных видов ссуд, кредитов, жилищных

субсидий. При этом, поскольку возможности государства по приему и

обустройству мигрантов ограничены, поддержка будет оказываться только

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5