История развития социальной работы в России

социального обслуживания. Среди них такие виды помощи, как материально-

бытовые, санитарно-гигиенические и социально-медицинские, консультативные и

др. Таким образом, государство определилось в субъектах обязательной

помощи, в тех видах услуг, которые оно гарантировало данной категории

нуждающихся.

Реализацию всех правительственных мер в области социальной защиты

населения, начиная с 90-х гг., осуществляло Министерство социальной защиты

(ныне Министерство труда и социального развития). Согласно постановлению

Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г., на Министерство возлагалась не

только разработка стратегии государственной политики в области защиты

нетрудоспособного населения, материнства и детства, но также и организация

пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание,

организация протезно-ортопедической помощи, медико-социальная экспертиза,

развитие коммерческого начала с целью укрепления отрасли и финансирования

социальных программ, осуществление внешнеэкономической деятельности. Наряду

с традиционными функциями Министерства появляются и новые, связанные с

коммерческой деятельностью и социальной защитой.

С принятием Концепции развития социального обслуживания населения в

Российской Федерации (август 1993 г.), по сути, произошел отход от

принципов социального обеспечения и переход к системе социальной защиты,

принятой в европейских странах. В ее основу положена забота государства,

«включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам

людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию

индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию».

Устранению причин и оказанию индивидуальной помощи должны были

содействовать мероприятия социального обслуживания через систему различных

служб.

Система социальных служб складывалась из государственных,

муниципальных и негосударственных институтов помощи. Основными формами

деятельности этих служб являлись:

. материальная помощь;

. помощь на дому;

. обслуживание в условиях стационара;

. предоставление временного приюта;

. организация дневного пребывания в учреждениях социального

обслуживания;

. консультативная помощь;

. социальный патронаж;

. социальная реабилитация и адаптация нуждающихся;

. социальная помощь.

«Важная особенность Концепции заключалась в том, что в ней

предусматривалось создание корпуса профессиональных служащих, социальных

работников, тем самым конструировалась профессия, истоки и традиции которой

заложены в России еще в начале ХХ в.».22

Изменяется не только идеология государственной помощи населению, но

и механизм финансирования системы социальной защиты. Финансирование

социальных программ населению осуществляется не из поступлений от налогов,

как это было раньше, а из специализированных страховых фондов: Пенсионного

фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского

страхования, Фонда социальной защиты.

В 1994 г. в составе Министерства социальной защиты решением

Правительства Российской Федерации был создан Департамент социальной

защиты. Он занимался разработкой федеральной стратегии пенсионного

обеспечения, организацией выплат, перерасчетом и доставкой государственных

пенсий, обеспечением единообразного применения федерального закона и

другими вопросами. В 1993-1995 гг. реализуются различные федеральные

программы. Так, по программе «Дети-инвалиды» было создано около 60

реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными

возможностями. В 1994 г. курс оздоровления прошли более 40 тыс. детей-

инвалидов.23 С начала 1993 г. разворачивается организационная работа по

созданию большой сети социальных служб. Ели в 1993 г. был 321 центр

социального обслуживания, то к 1997 г. планировалось создать уже 1200

учреждений.

Продолжающийся экономический кризис, необходимость выплаты долгов

МВФ, другие проблемы вынудили Правительство в бюджете на 1999 г. сократить

ассигнования на социальные нужды. Политический кризис привел к тому, что с

апреля 1998 г. по апрель 1999 г. падение реальных доходов граждан составило

28%, заработной платы – 40%.24 В сложившейся обстановке пострадали прежде

всего наименее защищенные слои населения – инвалиды, многодетные семьи,

пенсионеры. Правительство принимает меры по оказанию им помощи, ликвидации

задолженностей по пенсиям и заработной плате, выводу страны из кризиса.

Общественная и благотворительная практика социальной поддержки в переходный

период

В 90-е годы находят свое развитие территориальные социальные центры

как институты помощи нуждающимся. Ситуация с территориальными центрами,

которая сложилась на границе ХХ-XXI вв., имеет сходные черты с

территориальными системами помощи рубежа XIX-XX вв. Как и в прошлом веке,

отсутствует точная статистика государственных и негосударственных

учреждений помощи, их соотношение на территориях, профиль деятельности,

объемы предоставляемых услуг. Институты поддержки, находясь даже в

государственном секторе, подчас имеют разноведомственное подчинение,

поэтому они действуют не по единой концептуальной схеме, имеют слабую связь

между собой.

Однако имеется и существенное различие: если территориальные и

негосударственные институты помощи в XIX веке развивались параллельно, то к

1990 г. государственные учреждения появляются лишь на территориях, где уже

сложились определенные традиции в той или иной сфере поддержки (особенно

это касается крупных промышленных городов, в областных же городах такая

тенденция выражена слабо). Отличие от прошлого времени заключается в том,

что в 90-х гг. ХХ столетия любой вид помощи оказывается в рамках

институциональной деятельности независимо от типа учреждения,

государственного или негосударственного, и эта деятельность признается

законом. Довольно сложна и запутана система управления социальной помощью.

Исследования А. Ляшенко показали, что попытки создания государственных

структур социальной помощи семье сначала в структуре исполнительной власти,

а затем при Президенте РФ привели к тому, что в ряде регионов были

сохранены Комитеты по делам семьи и детства (Карелия, Калужская, Самарская

область), в других – утверждены советники глав администрации и действуют

координационные советы (Псковская, Астраханская, Тюменская область), в

третьих – данные подразделения введены в управления социальной защиты

населения Министерства.

Невозможность создания единой системы территориальных служб связана

не только с организационным, но и с культурными, этническими и социально-

экономическими факторами.

Ведомства стремятся на территориях «внедрить» свои «идеальные»

модели поддержки определенных групп нуждающихся, что, в свою очередь,

создает определенное структурное своеобразие соответствующих институтов.

Пересечение организационных структур на местах можно наблюдать и в сфере

защиты и поддержки семьи, детства и молодежи. Данные группы курируют как

департаменты Министерства социальной защиты, Министерства здравоохранения,

так и Министерства народного образования (ныне Министерство общего и

профессионального образования РФ), Министерства молодежной политики.

Условно все территориальные учреждения помощи и поддержки можно

классифицировать на основе форм собственности по ведомственному подчинению,

а также характеру деятельности (добровольная – регламентированная):

государственные, ведомственные, муниципальные, общественно-

благотворительные.

Министерство социальной защиты к концу 1995 г. обладало самой

разветвленной и разнопрофильной системой социальной помощи. Приведем лишь

некоторые данные:

учреждения социального обслуживания семьи (всех типов) – 991;

учреждения социального обслуживания престарелых и инвалидов (всех

типов) – 1029;

отделения социальной помощи на дому – 9997;

территориальные центры – 999;

службы социальной срочной помощи – 1366.25

Особенность данных институтов поддержки заключалась в том, что они

представляли собой модели нормативного программного характера на основе

типовых положений, разработанных Министерством социальной защиты (его

департаментов), на основе законодательства РФ, концепции развития

социальных служб. В 1995 г. Министерством утверждена типовая региональная

программа социальной защиты населения. Главными видами помощи, согласно

типовому положению, являлись материальная, натуральная, обеспечение

занятости, гуманитарная. Однако в регионах помимо данных направлений

деятельности складывались и свои модели помощи и поддержки, что хорошо

видно на уровне таких административных единиц, как край, областной центр,

город, поселок, район.

Так, в Красноярском крае – одном из крупнейших в Российской

Федерации – проблемы связаны с депопуляцией, особенно среди малых народов,

сложными природно-климатическими условиями, спадом производства на

предприятиях химической, нефтехимической и металлургической промышленности,

что в итоге привело к безработице. Количество работающих в режиме неполного

рабочего времени или находящихся в неоплачиваемых отпусках в 8 раз

превышает численность зарегистрированных безработных. Если исходить из

проблем края, то главные направления деятельности были связаны с решением

следующих задач: улучшение положения детей, в том числе малых народов

Севера, укрепление и поддержка семьи, оздоровление населения,

предотвращение массовой безработицы. В этих условиях основная тяжесть легла

на краевые, областные, городские, районные органы социальной защиты и

комитеты по занятости населения. В рамках краевой программы «Социальная

защита малообеспеченного населения и семей с детьми» оказывалась

специализированная социальная помощь. Нашла применение и новая форма

обслуживания – переселение одиноких в «социальные квартиры».

Различие проблем приводит и к различной ориентации социальной

деятельности. Так, в Пермской области к ведущим программам в деле защиты

населения относились – «Дети Прикамья» и территориальная программа «О мерах

по социальной поддержке малоимущих групп населения». В соответствии с ними

в областном бюджете выделялись материальные средства.

Проблемы, которые существуют на уровне регионов, преломляются в

системах городской и районной помощи нуждающимся. Городские структуры

социальной помощи работают в рамках федеральных, краевых и областных

социальных программ, однако своеобразие регионов, социоэтнические традиции,

социально-экономические проблемы предполагают свои модели городской

структуры управления и оказания помощи. И здесь существенную роль играют

масштабы города (является он «малым» городом России, как Норильск, Тамбов,

Пенза, Таганрог и др., или же представляет собой мегаполис, как Москва или

Санкт-Петербург).

Так, к примеру, в Норильске проживает около 277 тыс. человек.

Основная проблема города – экология. По данным исследований, выбросы

диоксида серы в атмосферу составляет 121,4 тыс.т. в месяц. В среднем на

каждого жителя Норильска приходится 9 т газопылевых выбросов, 200 м3

неочищенных промышленных стоков. В городе проживает 3 тыс. одиноких матерей

с детьми, 740 многодетных семей, 820 детей-инвалидов, детей под опекой,

сирот, 30 тыс. пенсионеров (многие из них были репрессированные).

Получается, что каждый девятый житель Норильска – пенсионер. Поэтому вполне

очевидно, что в городе существуют службы, действие которых направлено на

решение экологических проблем, проблем пенсионеров, многодетных семей,

неполных семей. В городе 13 институтов поддержки: центр социального

обслуживания пенсионеров, экологическая служба, отдел социального

обеспечения, центр социально-психологической помощи семье, территориальное

медицинское обслуживание и другие службы (по данным 1995 г.).26

Обращает на себя внимание и тот факт, что, как и в XVIII-XIX вв.

(тогда это были приказы общественного призрения), службы помощи на местах

для реализации своих социальных программ развивают «коммерческую

деятельность». Они могут осуществлять ее через самостоятельные коммерческие

структуры или через различные фонды. Принципиальное отличие современных

территориальных служб в том, что их программы финансируются федеральными,

территориальными и административными органами, т.е. можно говорить о

различных уровнях финансовых потоков. Однако как в XIX в., так и сегодня

при финансировании социальных программ действует «остаточный» принцип, к

тому же проблема усугубляется несвоевременными выплатами и инфляцией.

Муниципальная система территориальной защиты имеет свою специфику

поддержки и организационную структуру. Как обычно, муниципальный орган

является тем юридическим лицом, которое дает право на ведение социально-

защитной деятельности на своей территории. Муниципалитет может либо

предоставлять определенные средства, либо сдавать в аренду по льготным

тарифам площади для соответствующей деятельности. Формы предоставляемых

услуг муниципалитетами также различны в рамках существующего

законодательства. В качестве примера можно привести два московских

социальных центра – «Братеево» и «Эхо».

«Братеево» организован как некоммерческий центр, учредителями

которого стали муниципалитет и три коммерческие организации. Центр

оказывает социальные и юридические услуги по трудоустройству. Все они

зависят от категорий клиентов и могут иметь льготный, платный или

бесплатный характер. Несколько иной подход к организации и системе

финансирования программ помощи существует в центре реабилитации инвалидов и

сирот – «Эхо». Центр получает финансовую поддержку со стороны различных

организаций: территориального управления «Басманное», Комитета по делам

семьи и молодежи Правительства Москвы, общественных и коммерческих

организаций. Это позволяет центру вести работу по нескольким направлениям:

учебно-образовательное, культурно-просветительное, врачебно-

консультативное, спортивно-туристическое. К тому же он оказывает

практическую помощь больным и их семьям.

Помимо иных систем помощи и поддержки существует ведомственная

система социальной защиты. Ее можно проанализировать на основе деятельности

Комитета по делам молодежи. Система помощи молодежи реализуется в рамках

федеральной программы «Молодежь России», где среди прочих направлений

деятельности существуют и такие, как поддержка молодой семьи и социально

незащищенных категорий молодых людей, поддержка деятельности детских и

молодежных организаций и их программ.

В отличие от Министерства социальной защиты концепции деятельности

территориальных служб у Комитета по делам молодежи нет, поэтому эти службы

используют сложившиеся подходы с той лишь разницей, что специализируются на

проблемах молодежи и детей. Так, например, Астраханская социальная служба

молодежи имеет следующую структуру помощи: консультативные центры, телефон

«Доверие», телефон «Общение», клуб общения «Надежда», клуб по интересам,

клуб «Молодая семья», молодежный центр с приютом «Улитка». Таким образом,

система социальных служб отражала потребности молодого населения.

Характерно то, что институты помощи тесно взаимодействуют с

административными органами в тех случаях, когда необходимо оказывать

специфическую помощь: наркологическую, психотерапевтическую и др. Всего же

по линии Комитета молодежи РФ работа по социальной помощи молодежи,

например в 1995 г., осуществлялась в 226 населенных пунктах Российской

Федерации, общая численность служб – 438, работали они по 20

направлениям.27 Основными можно считать: социально-психологическую,

правовую помощь, медико-социальные услуги, профилактику наркомании и

правонарушений, профориентацию.

Таким образом, территориальная система помощи складывается из

совокупности различных учреждений, которые имеют разные формы

собственности, систему подчинения, методы работы, направления в оказании

поддержки, источники финансирования и юридический статус.

Российская благотворительность и взаимопомощь в 90-х годах имеет

свои исторические корни, идущие из глубокой древности. Однако тенденции,

проявившиеся в конце ХХ в., отличны от таких же тенденций конца XIX в.

Можно заметить, что и в XIX, и в ХХ вв. происходит активизация

благотворительных сил, которая приходится на 90-е гг., однако на этом

сходство и заканчивается. На протяжении 70 лет в России понятие

«благотворительность» было исключено из активной научной лексики и не

являлось предметом общественной практики. А синонимическое понятие

«филантропия» трактовалось как «благотворительность, одно из средств

буржуазии обманывать трудящихся и маскировать свой паразитизм и свое

эксплуататорское лицо посредством лицемерной, унизительной «помощи бедным»

в целях отвлечения от их классовой борьбы». Начиная с 50-х до середины 80-х

гг., благотворительность в нашей стране выступала в виде института шефства.

Идеология шефства связана с общественной деятельностью «по оказанию

систематической помощи кому-либо в производственном, культурном,

политическом и т.п. отношениях; содействие в каком-либо деле». По сути

дела, реципрокные архаические связи и отношения сохранились так же, как и в

родовой и в семейной общине, только патерналистские отношения

регулировались теперь государственными органами, которые направляли и

организовывали «систематическую помощь» в производственной и культурной

сферах. Можно сказать, что после ликвидации модели частной

благотворительности была использована модель общественной

благотворительности, которая приняла форму коллективного шефства.

Коллективное шефство отличается от общественной благотворительности

тем, что оно санкционируется государственными и партийными органами.

Появляется понятие – «разнарядка», когда за субъектом помощи, которым

является коллектив, «закрепляется» объект помощи, как правило, другой

коллектив. Основными такими «парами» выступали: производство – колхоз,

производство – школа, производство – армия и флот, творческие коллективы –

производство. Однако несмотря на то, что идеологический институт помощи был

явлением новым, тем не менее он воспроизводил древнейшие идеологемы

социокультурных общественных отношений, основанных на принципах эквивалента

«ты – мне, я – тебе» или «дар – отдар». Только в новых исторических

условиях «дар» и «отдар» не обязательно принимали вещественную форму, как в

институте потлача у североамериканских индейцев, а могли встречаться и

другие формы, связанные с определенными услугами. Сочетания субъектов и

объектов помощи принимали различные формы и зависели от той или иной

программной установки государства. Так, в 30-е гг. молодежь шефствовала над

авиацией, а в 70-80-е гг. – над детскими домами.

Изменение практики шефской помощи происходит в 1987 г., когда

организовался Советский Детский Фонд им. В.И. Ленина (ныне Фонд защиты

детей). В его основе – безвозмездная деятельность, не требующая ответного

предоставления услуг. Средства, которые собирались и от коллективов, и от

частных лиц, что было для этого времени явлением новым, шли на социальные

программы, детям-сиротам, детям, страдающим различными заболеваниями. Но и

в этой деятельности просматривались рудиментные пятна коллективного

шефства, так как акции Фонда на первых порах проводились в виде

обязательных отчислений от коллективов и частных лиц.

Государственный патерналистский подход к жизни отдельного человека

выработал определенную стратегию жизни, идеология которой постепенно

приняла формы социального иждивенчества. Система же частной и общественной

благотворительности предусматривала временную помощь, подготавливая

человека к самостоятельной, индивидуальной жизни без дальнейшей опеки и

попечительства. Взяв прежние формы организации поддержки, но вложив в них

идеологию жизнедеятельности социалистического общества, Детский Фонд к

началу 90-х годов оказался нежизнеспособным.

Активизация процессов благотворительной деятельности и процессов

взаимопомощи началась с начала 90-х годов, что связано с разрушением

геополитического пространства СССР. Для этого времени характерны

структурные изменения производственных, социальных отношений и связей.

Политика либерализации цен, массовых производственных высвобождений,

разрушение сложившихся институтов воспитания, здравоохранения, свертывание

социальных программ и финансирования по данным направлениям приводит к

воспроизводству тех социогенетических механизмов общественного выживания,

которые актуализируются в пандемических обстоятельствах (о чем еще в

прошлом писал А. Якобий).

Несмотря на то, что организационная жизнь государства СССР к 1991 г.

прекращает свое существование, остаются системы воспроизводства

государственных и общественных институтов в виде профессиональных групп,

общественных организаций, политических партий, отдельных субъектов, чья

деятельность связана с той или иной сферой, с той или иной формой

управления. Поэтому не случайно, что, как и в XIII-XIV вв. в Западной

Европе, в конце ХХ в. в России происходит самоорганизация профессиональных

групп на основе материальной взаимопомощи им социальных, политических и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5