Защита избирательных прав граждан

"Обжалование решений, действий (бездействия), нарушающих избирательные

права граждан"2 - выгодно отличается от содержания аналогичных норм в ФЗ

"Об основных гарантиях..." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и

дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом,

состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.

И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах

и в избирательных комиссиях соответствующих уровней действий, решений

избирательных органов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона

полностью не решает проблемы эффективности защиты избирательных прав

граждан.

Система избирательного права может быть сконструирована следующим

образом: нормы объективного и субъективного избирательного права; нормы

общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные

нормы.

Избирательное право, как известно, относится к некодифицированной

отрасли Российского права.

Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РСФСР,

для постановления законных решений применяют следующие источники

избирательного права:

Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере

регулируют избирательные правоотношения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73,

96, 131 и некоторые другие).

Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также

относятся к источникам, применяемым судами. Важнейшие из них: ФЗ "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и

дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля

1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации".

Эти нормативные акты регулируют выборы во все органы государственной

власти и местного самоуправления в России.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов

источником нормативного регулирования выборов в органы государственной

власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.

Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах

республик, краев, областей.

Суды применяют также акты органов местного самоуправления по вопросам

избирательных процедур и правил.

Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных

комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные,

информационные, процедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их

органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.

Суды применяют также подзаконные акты в форме Инструкций, Разъяснений,

которые издает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Например, Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах

государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным

блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в

периодических печатных изданиях с государственным участием.

Процесс, как известно, есть форма жизни материального права. В этой

связи обращение суда к материальному избирательному праву обусловлено

необходимостью установления подведомственности и подсудности дел; судебного

состава лиц, участвующих в деле; особенностей судебных доказательств и

судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими

словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по

вопросу правильности их реализации, должны быть обеспечены надлежащими

процессуальными средствами. Это позволит суду постановить законное и

обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных

избирательных прав граждан и других субъектов избирательных правоотношений.

Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных

прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков2, Л.В. Туманова3, Л.А. Киселева4,

авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в

РФ"5 и др.

Существенное влияние на восполнение пробелов процессуального

законодательства оказывают Обзоры судебной

практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также материалы по отдельным

категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.

2.2. Подведомственность и подсудность споров, возникающих из избирательных

правоотношений

Подведомственность споров из избирательных правоотношений является

альтернативной. Это вытекает из содержания ч. 1 и ч. 6 ст. 63 Главы Х -

"Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме

и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ).

Часть 1 ст. 63 указанного ФЗ определяет право граждан обжаловать в суд

решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов

местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а

также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий

референдума и их должностных лиц, нарушающие

"О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при

разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента

Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и

исполнительные органы государственной власти субъектов Российской

Федерации". БВС РФ. 1998. № 1,2.

2 Например, применение судами Закона Российской Федерации "Об основных

гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В кн.: Судебная

практика по гражданским делам /1993-1996/ под ред. заместителя Председателя

Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1997. С. 32, 47.

113

избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.

Часть 6 ст. 63 ФЗ предусматривает обжалование таких же действий

(бездействия) органов и должностных лиц, нарушающих избирательные права

граждан и право на участие в референдуме в избирательные комиссии и в

комиссии референдума в вышестоящем порядке их иерархического построения. В

этой связи целесообразной представляется классификация избирательных споров

в зависимости от уровня проводимых выборов: федеральные, региональные,

муниципальные, локальные'.

Именно из такой классификации исходит Верховный Суд РФ при обобщении

судебной практики.

Например, "О некоторых вопросах применения судами норм избирательного

права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"2, "О

некоторых вопросах... выборов Президента Российской Федерации"3, "Вопросы

применения... выборов в законодательные (представительные) и исполнительные

органы власти субъектов Российской Федерации"4.

Это обусловлено тем, что нормативное регулирование организации и

проведения выборов на разных уровнях регулируется, кроме федерального

законодательства, также и локальными нормативными актами. Анализ их

применения позволяет обнаружить пробелы, противоречия, несовершенство как

самих актов, так и практику их применения.

Право выбора органа, в который гражданин намерен обжаловать допущенное,

по его мнению, нарушение его избирательных прав, принадлежит самому

гражданину. Часть 9 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." предусматривает,

что предварительное рассмотрение спора в вышестоящих избирательных

комиссиях не является обязательным условием для обращения в суд".

Таким образом, заявитель, полагающий, что его избирательные права

нарушены, сам избирает форму защиты: внесудебную, т.е. в иерархии

избирательных комиссий, либо непосредственно-судебную форму.

Автор темы 19 учебника '"Избирательное право и избирательный процесс в

Российской Федерации" А.В. Иванченко выстраивает следующий иерархический

порядок разрешения избирательных споров в административном порядке':

|ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РФ |

|Центральная избирательная комиссия |

|субъекта РФ |

|Территориальная избирательная комиссия |

|Окружная избирательная комиссия |

|Участковая избирательная комиссия |

|Муниципальная избирательная комиссия |

|Комиссия референдума |

В этой же работе приводится перечень судов, рассматривающих

избирательные споры. Таблица выглядит следующим образом^______________

|СУДЕБНЫЙ

Судебная палата по Информационным спорам при Президенте Российской

Федерации.

Конституционный Суд РФ

Конституционный (уставной)суд субъекта РФ

Верховный Суд РФ

Суд субъекта РФ

Городской /районный суд

Следует заметить, что Судебная палата не является судебным органом,

т.к. не предусмотрена в ФЗ "О судебной системе в РФ". Это квазисудебный

орган со своей специальной компетенцией.

Деятельность Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов также

имеет специфическую направленность. Эти суды не разрешают избирательных

споров как таковых. Их компетенция - проверка соответствия Конституции РФ,

уставам субъектов избирательного законодательства.

Таким образом, большинство избирательных споров разрешают суды общей

юрисдикции в соответствии с определенной процессуальным законодательством

подсудностью избирательных споров.

ФЗ "Об основных гарантиях..." не допускает одновременного рассмотрения

спора в комиссиях и суде. Часть 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..."

гласит, что в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения с

такой же жалобой в избирательную комиссию, комиссию референдума, последние

"приостанавливают рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную

силу". Приведенное положение, как представляется, нуждается в уточнении. В

частности, всякое приостановленное производство подлежит возобновлению

после устранения причин приостановления. Возможно ли возобновить

приостановленное в избирательной комиссии производство по жалобе после

вступления решения суда в законную силу? Ответ на этот вопрос может быть

только отрицательный. Согласно процессуальному законодательству

одновременное разрешение одного и того же спора в суде и ином органе защиты

/третейском, товарищеском суде/ не допускается. Производство по

рассмотрению жалобы заявителя на нарушение его избирательных прав в

избирательной комиссии должно быть прекращено, а не приостановлено. В этой

связи ч. 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях" предлагается изложить в

следующей редакции:

"Избирательная комиссия, получив извещение о поступившей в суд жалобе

гражданина о нарушении его избирательных прав прекращает производство по

аналогичной жалобе, о чем извещает заявителя и суд. Одновременное

рассмотрение аналогичных (тождественных) жалоб избирательной комиссией и

судом не допускается". На мой взгляд, наряду с судебной

формой разрешения споров необходимо развивать и совершенствовать несудебные

формы защиты нарушенных прав.

В частности, если говорить о разрешении избирательных споров, то анализ

действующего избирательного законодательства не имеет четкой регламентации

порядка внесудебного рассмотрения и разрешения избирательных споров. А

между тем, в этом видится необходимость. Практика, не ожидая законодателя,

вырабатывает собственные механизмы разрешения избирательных споров. Так, в

избирательных комиссиях создаются рабочие группы с участием членов комиссии

с правом решающего голоса, экспертов, специалистов и других лиц, способных

оперативно и квалифицированно разрешить возникший спор. В рассмотрении

спора может принимать участие и прокурор. На заседание приглашаются

заявители и другие лица, подавшие жалобу на решение, действие (бездействие)

избирательной комиссии либо ее должностных лиц'. Этот порядок рассмотрения

споров обозначен как административный2. Но, как известно, нет ни в одном

органе административной юрисдикции актов, регулирующих жесткий,

последовательный (постадийный),

порядок разрешения споров.

Полагаю, что есть острая необходимость в выработке

процедурного порядка по разрешению избирательных споров в избирательных

комиссиях. Возможно в нормах избирательного права следует закрепить

специальные процедурные правила по рассмотрению и разрешению споров,

возникающих из избирательных правоотношений в самих избирательных комиссиях

всех уровней, включая и порядок рассмотрения споров о правомерности

действий нижестоящих избирательных комиссий вышестоящими избирательными

комиссиями. Речь не идет о контроле или надзоре в иерархии органов по

выборам и референдумам. Избирательные комиссии в своей деятельности

самостоятельны и независимы. Полагаю, что рассмотрение избирательных споров

будет более квалифицированным и оперативным в самой комиссии, не исключая

последующего рассмотрения конфликта судом в соответствии с установленной

подсудностью. 1 Предлагается в этой связи внести в Закон РФ "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" специальную главу.

"Правила рассмотрения и разрешения споров, возникающих из избирательных

правоотношений".

В них четко определить все процедурные правила, касающиеся органов

рассмотрения, их правомочий, порядка обращения в эти органы, процедуры

разрешения споров, исполнение решений органов рассмотрения избирательных

споров.

В заключении Правил указать: "Любое заинтересованное лицо, не согласное

с решением органов по рассмотрению избирательных споров, вправе обжаловать

эти решения в суд". Такая постановка могла бы не только упорядочить

внесудебный порядок, но и значительно оперативно решать вопросы защиты

избирательных прав. И что немаловажно: удалось бы сократить количество

обращений в суды.

Имеющиеся исследования по административному порядку разрешения споров

включают в качестве органов избирательные комиссии в их иерархическом

порядке: начиная с муниципальной избирательной комиссии и заканчивая

Центральной избирательной комиссией'. Как уже отмечалось, конкретно

разрешением споров занимаются создаваемые специально рабочие группы. Их

статус нормативно не определен, что безусловно, является существенным

пробелом законодательства. В избирательном законодательстве необходимо

определить "органы по рассмотрению избирательных споров во внесудебном

порядке".

Представляется, что такую задачу должны решить специалисты

конституционного права.

Как уже ранее отмечалось, перечисление всех споров, подведомственных

судам, в гражданском процессуальном законодательстве вряд ли целесообразно

с практической точки зрения, и законодательной техники. Однако и отсутствие

определения судебной подведомственности избирательных споров в П1К РСФСР и

в гл. 23 новой редакции (ФЗ от 7 августа 2000 г.) вряд ли правильно.

Анализ материального и процессуального законодательства по избирательным

спорам приводит к выводу о необходимости закрепления в процессуальном

законодательстве нормы следующего содержания:

"Судам подведомственны дела по спорам из избирательных правоотношений,

если:

1) спор возник в связи с нарушением организационно-процедурных правил

организации и проведения выборов и референдума.

2) спор возник в связи с нарушением нормативно-правового регулирования

организации и проведения выборов и референдума.

Подсудность избирательных споров определяется в настоящее время как

нормами материального права, так и гражданского процессуального права.

Часть 2 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." определяет родовую

подсудность избирательных споров соответственно уровню проводимых выборов.

Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее

должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ; Решения, действия

(бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных

комиссий и их должностных лиц - в суд субъекта РФ.

Решения, действия (бездействие) всех иных избирательных комиссий и

комиссий референдума обжалуются в районные суды.

Гражданское процессуальное законодательство в ст. 233 ГПК новой

редакции (ФЗ от 7 августа 2000 г.) содержит отсылочное положение о

подсудности избирательных споров (ст.ст. 114-116 ГПК). Материальное право

регулирует подсудность с большей определенностью. Однако, судебная практика

не отмечает серьезных проблем в определении подсудности.

В научно-правовой теории неоднозначно рассматривается вопрос о месте

норм, регулирующих подсудность дел из избирательных правоотношений.

Высказано мнение о том, что материальному праву не следует затрагивать

вопросы процессуального права, имея в виду определение подсудности

избирательных споров. В случае необходимости следует вносить своевременно

изменения в действующий ГПК'. Это предложение поставлено под сомнение по

тому основанию, что избирательное право развивается весьма интенсивно и

потому "нормы процессуального характера уже вписаны в их систему".

Безусловно, более предпочтительным будет то идеальное положение, когда

процессуальные вопросы будут прерогативой только процессуального

законодательства. Но это в идеале! В реальной действительности необходима

согласованность законодателей межотраслевого регулирования и, по

возможности, не допускать подмены либо вмешательства в специфически

отраслевое регулирование. Улучшение техники законотворчества позволит также

избежать дублирования однородных норм. К примеру, совершенно излишним

представляется ч. 3 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях...":

"Решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными

комиссиями, комиссиями референдума"?! Согласно ст. 13 Г11К -

"Обязательность судебных актов" - (ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) - судебные

акты, вступившие в законную силу, обязательны для всех...".

Территориальная подсудность обусловлена родовой, т.к. суды

соответствующих уровней находятся в столице РФ, столицах субъектов и

районных центров.

Судам соответствующего уровня подсудны споры по заявлениям о

незаконности действий, решений соответствующих избирательных комиссий и их

должностных лиц. Однако им неподсудны жалобы на решения тех избирательных

комиссий, которые рассмотрели спор в порядке подчиненности.

Так, по одному из дел судья Самарского областного суда отказал в приеме

заявления гр. О. по тому основанию, что он уже обжаловал решение окружной

избирательной комиссии об отказе ему в регистрации кандидатом в Центральную

избирательную комиссию. Судья посчитал, что гр. О обжалует решение ЦИК,

которым ему отказано в удовлетворении жалобы на решение окружной

избирательной комиссии. На самом деле, гр. О использовал возможность

обжалования решения окружной избирательной комиссии в вышестоящую

избирательную комиссию. Но в суд гр. О обратился с жалобой не на решение

ЦИК, а на решение окружной избирательной комиссии. При таком положении дело

подсудно Самарскому областному суду и судья не вправе был отказать гр. О в

приеме его заявления в суд.

Этот пример сообразуется с положением о том, что суды не вправе

пересматривать решения вышестоящих избирательных комиссий, вынесенных по

жалобам, на решения нижестоящих комиссий (ч. 6 ст. 116 ГПК). В то же время,

обращение с жалобой 9 вышестоящую избирательную комиссию на решение

нижестоящей не лишает права заявителя обратиться в суд соответствующего

уровня с жалобой на решение избирательной комиссии того же уровня.

Действующий ГПК не содержит четкого регулирования этого вопроса, а

судьи на практике допускают ошибки, лишая граждан права на обращение в суд

за защитой избирательных прав.

Восполнить пробел процессуального законодательства могла бы норма

следующего содержания: "Рассмотрение жалобы на решение, действие

(бездействие) нижестоящей избирательной комиссии или ее должностных лиц

вышестоящей избирательной комиссией не лишает заявителя права обращения в

суд соответствующего уровня по оспариванию решения избирательной комиссии

этого же уровня. Использование заявителем административного порядка не

исключает

права на обращение в суд для разрешения избирательного спора".

Это положение следует закрепить в гл. 23 проекта ГПК в статье:

"Подведомственность и подсудность дел по защите избирательных прав".

2.3. Возбуждение дел о защите избирательных прав и подготовка их к

судебному разбирательству

Возбуждение дел исследуемой категории подчиняется общим положениям

гражданского процессуального законодательства. Наряду с этим имеются

специфические особенности выбора тех процессуальных средств, которые

наилучшим образом учитывают особенности дел по избирательным спорам.

Прежде всего, необходимо определиться по вопросам о форме обращения в

суд и субъектах обращения в суд.

Независимо от того, по поводу какого вида нарушения избирательных прав

обращается заявитель в суд, полагаю, что формой обращения должно быть

заявление.

В целом, не отрицая универсальности иска как средства защиты любого

нарушенного права, полагаю, что средство возбуждения дела вовсе не

обязательно должно быть исковое заявление. Исковое заявление (разрядка моя

- Ю.11.) должно быть средством возбуждения дел из гражданских

правоотношений по спорам о защите частного права или интереса между

равноправными субъектами спорных правоотношений.

В этой связи вряд ли возможно к делам, возникающим из избирательных

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5