Формы политико-территориального устройства государств

референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула

его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как

были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах?

Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство

жителей территорий, земельная принадлежность которых под лежит

изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых

земель проголосовало против, решение не принимается, однако оно все же

принимается и в данном случае, если это большинство менее 2/3, а на

территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали

2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок

объединения в рамках одной земли территории, отличающейся

определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом

используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и

народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил

землям изменять принадлежность их территорий путем государственных

договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры

подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и

нуждаются в согласии Бундестага.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в

ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в

нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены.

Согласно части третьей ст. 3, граница между республиками-членами

может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные

территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов,

невозможны.

Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят

территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации.

Это федеральный округ - столица с прилегающими окрестностями (округ

Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии,

федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории

(например, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это

прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет

переменный состав - служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так

называемые ассоциированные государства - Пуэрто-Рико, Республика

Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезин, Республика Палау.

Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австралии, 6 в Индии, 2 в

Венесуэле).

Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих

конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные

парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но

эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты

действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком

управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть

племенные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы

(Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика

Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но ответственность

за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они

никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации

за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной

палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в

сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного

делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом

совещательного голоса.

Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами

государственности, конституции федеративных государств размежевывают

предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при

определении полномочий даже политической автономии (в последнем

случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым

вопросам). Существует несколько способов такого размежевания, в

основе которых лежит различное сочетание четырех элементов;

1) исключительные полномочия федерации;

2) исключительные полномочия субъектов;

3) совместная компетенция федерации и субъектов;

4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных

элементов.

Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий

(предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества оговорок,

запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в

конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же

конституции иногда используются элементы разных способов, из-за

казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть

сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что конституция

устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные

вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может

быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее

исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации,

например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислившая 17

вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с

подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае дается перечень

вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы.

Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом»

- путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в

конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся

оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта,

телеграф и др. Только федерация может регулировать эти вопросы актами,

принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция

заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются,

нередко путем толкований конституции судами.

Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что

устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в

которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ

размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется,

но как частный случай наряду с другими используется конституциями США,

Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии

субъектам от вмешательства в сферу их ведения: со стороны федеральных

органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие

принципиального значения.

При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции:

федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции

дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко

перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов

охарактеризованы в «негативном плане» - говорится, какие меры федерация

не вправе применять по отношению к ее субъектам. В конституции

Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается,

полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по

разным статьям конституции. При Этом особое значение приобретает вопрос

об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне.

Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно

которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к

компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это

означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются

дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.

Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том, что

указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная

компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто

называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей

компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в

конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97

вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих

полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из

этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером

обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к

ведению федерации.

Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным,

использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных

по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных

государств, кроме Индии, не используют.

Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ

конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он

заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер:

федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных

полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о

нем упоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую

формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня

(остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов

федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по

отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не

федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с

охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от

излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления

что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению

самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших

федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания

компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и другие

способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции

законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов.

Конституция этой страны содержит также понятие «основы

законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в

соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз-

межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она

предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь ко

федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и

федерального округа и муниципий (в последнем случае - административно-

территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция различает:

исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию

союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию

союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные

полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции

муниципий.

Статус субъектов федераций и иных носителей государственной автономии.

Государствоподобный или государственный характер территориальных

единиц, составляющих федеративное государство (субъектов федерации),

выражается в наличии у них своей конституции своего парламента,

правительства, иногда особой судебной системы и военизированных

формирований (например, в США), часто своего гражданства,

государственных символов - герба, флага, гимна. Территориальные единицы

унитарных государств, пользующиеся государственной автономией, также

имеют иногда конституции (Занзибар), гражданство (Аланды) и иные

атрибуты государственности. Субъекты федераций обычно имеют паритетное

или пропорциональное представительство в федеральных парламентах. То же

можно сказать о высших территориальных единицах таких стран, как

Италия, Испания. В некоторых странах конституции содержат нормы,

направленные на недопущение преобладания какого-либо субъекта

федерации в иных федеральных органах.

Конституции некоторых федеративных государств содержат

предписания, регулирующие основы государственной организации субъектов

федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 28 германского Основного закона,

конституционный строй в землях должен со ответствовать принципам

республиканского, демократического и социального правового государства в

духе самого Основного закона. В землях, уездах и общинах народ должен

иметь представительство, образованное путем всеобщих,

непосредственных, свободных, равных и тайных выборов, причем в общинах

вместо выборной корпорации может действовать общинное собрание.

Некоторые конкретные нормы, касающиеся компетенции, собственности и

организации законодательной и исполнительной власти в штатах,

содержатся в ст. 25 - 28 Конституции Бразилии.

Согласно ст. 6 швейцарской Конституции, кантоны обязаны

испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций, которая

дается при соблюдении трех условий:

- конституции не противоречат положениям Федеральной конституции;

- они обеспечивают осуществление политических прав согласно

республиканским представительным или демократическим формам,

- они приняты народом и могут быть пересмотрены по требованию абсолютного

большинства граждан.

Как правило, конституции не называют субъекты федераций

суверенными, однако есть некоторые исключения и из этого правила.

Согласно ст. 3 швейцарской Конституции, «кантоны суверенны, поскольку

их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и как таковые

они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти».

Вопрос о том, может ли суверенитет быть ограниченным, в теории спорен.

Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если

ограничен, то уже не является суверенитетом. Теоретически допустим

суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим

субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из

федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято,

суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть

существует лишь в потенции.

Запретив политические союзы и договоры между кантонами,

швейцарская Конституция признала за ними право заключать между

собой соглашения по вопросам законодательства, администрации и

правосудия с доведением до сведения федеральной власти, которая может

воспрепятствовать исполнению этих соглашений в случае нарушения ими

прав Конфедерации или других кантонов, но в остальных случаях кантоны

вправе требовать содействия федеральных властей исполнению

соглашений. Австрийский Федеральный конституционный закон 1920 года в

редакции 1929 года предусматривает в ч. 2 ст. 15-а соглашения земель

между собой по вопросам их компетенции; эти соглашения должны

незамедлительно сообщаться Федеральному правительству. Вообще же

сотрудничество между субъектами федераций в решении вопросов их

компетенции в демократических странах довольно широко развито. В ряде

стран существуют устойчивые формы такого сотрудничества, как, например, в

США Совет правительств штатов, Национальная конференция легислатур

(т.е. законодательных собраний штатов), Национальная ассоциация

губернаторов.

В интересах единообразного по возможности правового регулирования

общественных отношений в некоторых федеративных государствах

целенаправленно осуществляются меры по унификации законодательства

субъектов федераций. Проекты унифицированных законодательных актов

в США разрабатываются созданной еще в 1892 году Национальной

конференцией уполномоченных по унификации законов штатов, в Германии,

Канаде, Австралии - на конференциях глав или представителей

исполнительной власти.

Конституция США по существу запрещает штатам осуществление

внешних сношений. В более поздних федеративных конституциях,

особенно последнего времени, можно встретить несколько иной подход. Так,

согласно ч. 3 ст. 32 Основного закона для Германии земли в сфере своей

законодательной компетенции могут с согласия Федерального

правительства заключать договоры с иностранными государствами. Швейцарская

конституция в ст. 9 и 10 предусмотрела, что в виде исключения за

кантонами сохраняется право заключать с иностранными государствами

договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и

полиции при том, что эти договоры не будут противоречить правам

Конфедерации или других кантонов; по этим вопросам кантоны могут

входить в непосредственные отношения лишь с низшими иностранными

властями и чиновниками, а вообще в официальных отношениях кантонов с

иностранными правительствами или их представителями посредником

выступает Федеральный совет (правительство). Впрочем, практика

заключения кантонами международных договоров прекратилась еще в 40-е

годы прошлого века. Тем не менее, ст. 7 югославской Конституции идет еще

дальше:

«Республика-член в пределах своей компетенции может поддерживать

международные отношения, основывать собственные представительства в

других государствах и вступать в международную организацию.

Республика-член в пределах своей компетенции может заключать

международные соглашения, если они не наносят ущерба Союзной Республике

Югославии или другой республике-члену».

Следует отметить специфическую особенность трех кантонов Швейцарии

(это Аппенцелль, Базель и Унтервальден), которая заключается в том,

что каждый из них состоит из двух полукантонов. Каждый из

полукантонов имеет свою систему органов власти, а представительство их в

Совете кантонов - половинное по сравнению с представительством

кантонов.

Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее

субъектами.

Это ключевой вопрос федеративного устройства, поскольку в

зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в

территориальном аспекте. В конституционном праве зарубежных стран

существует несколько основных моделей конституционно-правового

распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих

элементов:

. исключительной федеральной компетенции;

. исключительной компетенции субъектов федерации;

. конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

. остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в

зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении

определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы,

образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

. исключительная федеральная, где в принципе толъхо федеральные

органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако

отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

. исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также

органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия

власти;

. совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия

принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации,

включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция

может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами

(например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают

исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное

регулирование, а ее субъекты - конкретное), и в таком случае в данной

сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как

федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере

может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации

вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие

решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты

субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам

федеральным;

. остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть

посредством конституционной презумпции отнесена к любой из

вышеперечисленных.

Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций,

Австралии, Швейцарии ограничиваются установлением исключительной

компетенции союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем

самым суть остаточные) субъектам федераций. Но конституционное

оформление этой модели может различаться.

Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным

образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в

небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти.

Так, в разд. 8 ст. 1 Конституции сформулированы 17 позиций,

составляющих компетенцию Конгресса (установление и взимание налогов и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5