Формы политико-территориального устройства государств

сказать, что субъекты федерации всегда обладают государственной

автономией.

Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между

унитаризмом и федерализмом в конкретном государстве весьма невелико,

как, например, в федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, не

имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где

высшие территориальные единицы также обладают государственной

автономией. Унитаризм территориального устройства обеих последних

стран подтверждается еще и тем, что уставы (статуты) соответственно

автономных сообществ Испании и областей Италии утверждаются актами

центрального парламента, тогда как в федерациях их субъекты сами

принимают свои конституции или равнозначные им акты.

Существует различие между федерацией и конфедерацией. В принципе

оно заключается в том, что федерация - это форма территориального

устройства государства, а конфедерация - форма межгосударственного

союза, то есть объединения независимых государств. Но выявить это

различие практически тоже не всегда просто. Например, официальное

французское и итальянское название швейцарского государства -

Швейцарская Конфедерация, но это название, пришедшее из истории, не

отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по

содержанию ее Конституции представляет собой федеративное

государство. Конфедерация, как и федерация, может иметь общие

органы типа парламента, правительства, верховного суда, однако

юридическая специфика заключается в том, что в отличие от актов

федеральных органов власти акты органов конфедерации, во всяком

случае, акты законодательной и исполнительной власти, не действуют

непосредственно на территориях государств - субъектов конфедерации, а

нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,

которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонить. Впрочем, опыт

западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия.

Европейский союз несет в себе черты не только конфедеративные, но

даже уже и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют

прямое действие на территориях государств-членов.

Территориальное устройство может быть как симметричным, так и

асимметричным. При симметричном территориальном устройстве

государства политико-территориальные единицы, его непосредственно

составляющие, имеют равный статус. Например, Германия состоит из 16

земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеет

симметричное федеративное территориальное устройство. В состав же США

наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно

присоединившееся государство Пуэрто-Рико, некоторые другие островные

территории, не имеющие статуса штата, из чего можно сделать вывод об

асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается

унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается

нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной статус по

сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

Асимметрия территориального устройства государства нередко

обусловлена тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные

группы, которым предоставлена национально- территориальная автономия.

Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-

территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации

(например, часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной

Республики Германии 1949 г., ст. 43 Политической конституции

Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г.) или высших политико-

административных единиц (в части второй ~ 58 Конституции Норвежского

Королевства 1814 г. области перечислены. в связи с указанием их

представительства в Стортинге; в части второй ст. 1 Бельгийской конституции

1831 г. перечень провинций сохраняется, несмотря на последующую

федерализацию и деление на три области - субъекта федерации). В

большинстве же конституций в лучшем случае указаны виды территориальных

единиц. Например, согласно части пер вой ст. 286 Политической

конституции Колумбии 1991 года, «территориальными единицами являются

департаменты, округа, муниципии и аборигенные территории», а ст.

285 предусматривает возможность установления законом единиц вне общего

территориального деления, на которые возлагается осуществление

государственных функций и служб.

Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую

минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной

единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной

Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года

устанавливает, что община может быть образована при наличии не менее

100 жителей (в первоначальной редакции этот минимум составлял пять

жителей).

Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц

редко свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии

кантон - это субъект федерации, в Люксембурге - основная политико-

административная единица, а во Франции - судебный округ и

избирательный округ по выборам генерального совета департамента. В

Германии община - это низовая единица в сельской местности, а в

Болгарии и Польше - также и в городской. Провинции в Италии и

Испании - единицы среднего уровня, в Китае - высшего, а в Канаде,

Пакистане, Аргентине - и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас

хождение переводы таких названий часто не основываются на едином

принципе: применительно к Италии мы говорим об областях, а применительно

к Франции - о регионах, хотя очевидно, что это - одно и то же. Точно

так же применительно к Великобритании мы говорим об общине, а к

Франции - о регионах. Несомненно, однако, что община (коммуна) - всегда

самоуправляющаяся единица, равно как и город (за исключением не

которых столичных городов), тогда как другие единицы могут и не иметь

самоуправления (например, болгарские области, германские

правительственные и административные округа).

А) Унитаризм.

Унитарное государство – это единое государство, состоящее не из

государственных образований (штатов и т.д.),хотя в его составе могут быть

и отдельные автономные государственные образования, а из административно-

территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем

делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные

административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние

города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии

самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими

полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения.

Унитарные государства состоят из политико-административных и/или

административных территориальных единиц, статус которых регулируется

главным образом актами текущего законодательства центральной власти.

В унитарных государствах действует, как правило, единая система

законодательства, единая система государственной администрации, единая

судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена

национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности:

например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу

законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее

территории не действуют, по крайней мере без ее согласия. В подавляющем

большинстве современных унитарных государств основное

территориальное деление является политико-административным. Наряду с

ним во многих странах имеются административно-территориальные

единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в

Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и

специального, где действуют специализированные государственные органы

(судебные округа, военные округа и т.п.).

Число ступеней политико-административного деления зависит от

численности населения и размеров территории страны, однако,

зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число

ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания

имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре.

Современные тенденции в развитии политико-административного

деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации

- создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц,

так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано,

например, во Франции, Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные

от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные

социальные потребности, а современные средства транспорта и связи

облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно

решать вопросы административного обслуживания жителей. В данном

случае речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению

обширных городских агломераций, однако, как правило, они не

преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих

органов публичной власти; создаются координационные органы. Все чаще

городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими

органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства,

необходимые для их реализации.

Некоторые конституции стали отражать и регулировать эти

процессы. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия)

1989 года регионализации специально посвящен раздел VII части III

(ст. 41 - 51). Согласно этим положениям, штат будет принимать

административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и

осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в

районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать

сокращению межрегиональных различий посредством формирования

региональных и секторальных планов, программ и проектов,

направленных на развитие территориальных коллективов в единый

геоэкономический и социальный комплекс, включению муниципий со

скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-

экономическое развитие.

Штат должен учредить столичный регион и городские агломерации

путем объединения сопредельных муниципий с целью выравнивания

развития населенных местностей, охватываемых региональной единицей.

Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей

и не менее трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий

должны учреждаться микрорегионы для решения проблем местного

населения (административное и коммунальное обслуживание, дорожное

строительство и пр.) при техническом содействии штата. Наконец,

предусмотрено учреждение штатом регионов развития - автаркических

(т.е. самообеспечивающихся) территорий для планирования и

ориентации публичных функций и услуг в интересах общего развития на

благо населения соответствующего геоэкономического и социального

комплекса.

В положении ст. 289 колумбийской Конституции, согласно которому

департаменты и муниципии, расположенные в пограничных зонах,

должны непосредственно взаимодействовать с пограничными единицами

соответствующего уровня сопредельной страны в реализации программ

кооперации и интеграции, направленных на обеспечение общего,

совместного развития, общественного обслуживания и сохранения

окружающей среды.

Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции

аборигенных территориальных единиц, в которых проживают индейские

племена, то в соответствии с ее ст. 329 - 330 эти единицы определяются

Национальным правительством с участием аборигенных сообществ.

Резервации являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В

случае, когда аборигенная территория включает территории,

принадлежащие двум или более департаментам (единицам областного

уровня), административное управление ею осуществляется аборигенными

советами в координации с губернаторами соответствующих

департаментов. В рамках Конституции и законов аборигенные

территории управляются советами, которые сформированы и действуют

на основе обычаев и традиций проживающих там сообществ.

Эксплуатация природных ресурсов аборигенных территорий не должна

наносить ущерб культурной, социальной и экономической целостности

аборигенных сообществ. При принятии решений о такой эксплуатации

Правительство должно поощрять участие в этом представителей

соответствующих сообществ.

С точки зрения организации публичной власти унитарные

государства можно разделить на децентрализованные, относительно

децентрализованные и централизованные.

В децентрализованных унитарных государствах существует

конституционное распределение полномочий между центральной властью и

территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с

федеративными государствами.

Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики

1947 года, в пределах основных принципов, установленных законами

государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и

интересам других областей область может издавать законодательные нормы

по 18 позициям (организация ведомств и административных единиц

областного подчинения, границы общин, местная полиция,

градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим

вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут

наделяться правом издавать нормы для проведения в жизнь

общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки,

следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют

совместную сферу компетенции государства и областей, а

исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не

имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст. 117, составляет

исключительную сферу ведения государства.

По вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами

передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц,

области могут осуществлять административные функции, причем

государство может передавать областям и другие административные

функции. Область осуществляет все эти функции, как правило, через

провинции, общины или иные местные единицы.

Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить

препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и

иным занятиям граждан.

Согласно ст. 123, каждая область имеет устав (статут), который в

соответствии с Конституцией и законами республики устанавливает

нормы, относящиеся к внутренней организации области,

осуществлению права инициативы и референдума по законам и

административным мероприятиям области, опубликованию областных

законов и регламентарных актов. Устав принимается областным

советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом

республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями

автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами

(ст. 116). Здесь, таким образом, наблюдается определенная

асимметрия территориального устройства, которую мы отмечали выше.

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру.

Согласно ст. 128 и 129 Конституции, провинции и общины, будучи

автономными единицами в рамках установленных законами республики

принципов, обеспечивают государственную и областную

децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория

провинций может разделяться на округа с исключительно

административными функциями (т.е. там нет органов самоуправления

и действуют назначенные провинциальными властями

администраторы).

Децентрализованную структуру имеют и субъекты

децентрализованных федераций. Так, Конституция бразильского штата

Минас Жераис установила в ст. 169, что муниципия на своей

территории осуществляет компетенцию исключительную и совместную

или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы

видим здесь определенный элемент федерализма внутри штата.

Согласно ст. 170, автономия муниципии заключается в следующих

исключительных полномочиях:

- вырабатывать и промульгировать свой органический закон;

- избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов;

- устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять

округа, поощрять территориальное обустройство, организовывать и

предоставлять публичные услуги местного значения (все это в

рамках общих норм Союза и штата).

Относительно децентрализованными унитарными государствами

являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят

исключительно или главным образом административный характер, а

самоуправляются лишь низовые единицы.

Например, ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Болгарии 1991 года

устанавливает: «Республика Болгария является единым государством с

местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные

образования». Последняя норма направлена против возможных намерений

компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо

от этого не слишком точного конституционного положения (местное

самоуправление по определению предполагает территориальную автономию) ч. 1

ст. 136 Конституции характеризует общину как основную административно-

территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление.

Что же касается единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142 и

143, область - административно-территориальная единица для проведения

региональной политики, осуществления государственного управления на местах

и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами,

а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с

помощью областной администрации. Областной управляющий назначается

Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики,

отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного

порядка, осуществляет административный контроль.

Централизованные унитарные государства - это те, в которых нет

местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют

только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными

авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки

значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит

родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить

государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с

однопартийной системой, в том числе «социалистических», формальное

наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для

всевластия на местах единоличных «партийных» руководителей, которые, в

свою очередь, находятся под жестким контролем центральной «партийной»

власти.

В заключение следует отметить, что в демократических государствах

часто конституционно предусмотрены определенные гарантии

территориальной целостности политико-административных единиц, особенно

первичных - городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их

административной автономии. Эти гарантии имеют меньший объем, чем

гарантии носителей государственной автономии.

Так, согласно ст. 88 Конституции Свободного Государства Саксония

(это одна из германских земель) 1992 года, возможно изменение

территории общин и сельских уездов по соображениям общего блага. Это

может быть осуществлено соглашением между общинами, заключаемым с

разрешения государства, либо законом или на основе закона. Территория

сельских уездов может изменяться только законом или на основе закона.

Ликвидация общины или сельского уезда вопреки их желанию может

осуществляться только законом. Территориальному изменению должно

предшествовать выявление мнения непосредственно затрагиваемого

населения. В ст. 87 общинам и сельским уездам предоставляется право в

соответствии с законом взимать собственные налоги и иные сборы, а также

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5