ПРОБЛЕМЫ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового

акта, то есть наличие набора реквизитов, построение, правильность

использования юридической терминологии.

Для повышения эффективности работы по проведению юридической экспертизы

желательно проведение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального

законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, с целью

определения наиболее типичных. Осуществление такого анализа позволит в

значительной степени оптимизировать деятельность экспертных подразделений.

И, в конечном счете, повысить уровень законности, качество принимаемых

актов, поскольку отсутствие или слабая экспертиза законопроектов могут

«заложить» корни нарушения законности.

Каждый регион имеет определённую специфику, обусловленную своеобразием

экономического, политического и иного положения субъекта Российской

Федерации, что отражается и на правовом регулировании общественных

отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов нарушения

законодательства, изучение которых также необходимо.

Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта

субъекта РФ Конституции РФ и Федеральному законодательству являются:

• принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по

предметам ведения РФ в случае, если это не предусмотрено федеральным

законодательством;

• принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм,

нарушающих принцип разделения властей;

• включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам

Конституции РФ и другим актам федерального законодательства, либо

искажающих их смысл.

Правовой акт субъекта РФ может противоречить Конституции РФ и (или)

федеральному законодательству в целом либо в определённой части.

В целом акт противоречит Конституции РФ или федеральному

законодательству если:

• его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и

свободам человека и гражданина;

• предмет его регулирования относится к предмету ведения Российской

Федерации и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов

РФ осуществлять собственное правовое регулирование;

• все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции Российской

Федерации и федеральному законодательству.

Правовой акт противоречит Конституции РФ и (или) федеральному

законодательству в определённой части, если нарушения содержаться в

отдельных положениях акта субъекта.

Признаки несоответствия правового акта федеральному закону: принятие

правового акта во исполнении отменённого федерального закона; неправильный

выбор федерального закона, применённого при принятии правового акта;

нарушение порядка принятия правового акта и др.

Среди конкретных нарушений Конституции РФ и федерального

законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с

установлением норм регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения РФ.

Так, например, актом субъекта РФ устанавливается право самостоятельно

определять финансовое, валютное, кредитно – денежное, таможенное

регулирование, что противоречит пункту «ж» статьи 71 Конституции РФ.

Отсутствие правовой регламентации взаимоотношений между федеральными

органами государственной и органами государственной власти субъекта РФ в

сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения вызывает

большие сложности при выделении полномочий органов государственной власти

субъектов в сфере совместного ведения. Конституция РФ определяет только

лишь предметы совместного ведения и не разграничивает полномочия каждой из

сторон. При рассмотрении этих вопросов необходимо исходить из положений

Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах и порядке

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации».1

По результатам проведения юридической экспертизы составляется экспертное

заключение. (Приложение №1 - пример экспертного заключения на

постановление Губернатора Саратовской Области).

В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

. реквизиты акта, походящего юридическую экспертизу;

. предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта РФ

или совместного ведения, установленной Конституцией РФ (с

указанием конкретных статей и пунктов);

. состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость

и достаточность правового акта для урегулирования общественных

отношений;

. оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти

субъекта РФ;

. соответствие содержания правового акта Конституции РФ и

федеральным законам;

. соответствие формы и текста правового акта правилам юридической

техники.

При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции РФ и

(или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения

и принятия мер по устранению выявленных нарушений и принятия мер по

устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти

субъекта РФ, принявший акт.

Экспертное заключение на акт, затрагивающий компетенцию территориальных

органов федеральных органов исполнительной власти или иных государственных

органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения

на акт может направляться в органы прокуратуры.

В период с 9 января по 2 марта мной была пройдена преддипломная практика

в отделе экспертизы правовых актов Главного управления Министерства юстиции

Российской Федерации по Саратовской области. Отчасти этим обстоятельством

был обусловлен выбор указанной темы.

За время прохождения практики, я ознакомилась с работой указанного

отдела, принимала участие в подготовке проектов экспертного заключения

нормативных правовых актов. В результате сделаны следующие выводы.

Думается, что в целях оперативного реагирования на нарушения Конституции

и федерального законодательства, а также приведению незаконных актов в

соответствие с действующим законодательством необходимо закрепить в законе

обязанность органов государственной власти субъектов РФ в определённый срок

рассматривать экспертные заключения территориальных органов юстиции и

информировать их о результатах этого рассмотрения. А также было бы

логичным предоставить органам юстиции обращаться в суды общей юрисдикции с

заявлениями о признании недействительными нормативных правовых актов

субъектов РФ, противоречащих актам более высокой юридической силы, кроме

Конституции РФ.

Актуальной является проблема четкого и обоснованного разграничения

полномочий по предмету совместного ведения. Её нерешенность влечёт ряд

негативных последствий в организации законопроектной работы в субъектах РФ.

Следует заметить также, что решающим условием упорядочения общественных

отношений является технико-юридическое совершенство правовых норм. В

последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических

документов, принимаемых на региональном уровне. Министерство юстиции РФ,

Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно

представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов.

Данные неутешительны. Нарушений достаточно много, чаще всего объясняется

игнорированием правилам юридической техники. В качестве основных нарушений

можно выделить: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения,

противоречие действующему законодательству, о чем уже было сказано выше;

отсутствие единства терминологии; многословность и издание документа по

узким, мелким проблемам и др.

Следует заметить, что отделом экспертизы правовых актов Главного

управления Минюста РФ по Саратовской области проводится большая работа на

стадии подготовки нормативных правовых актов, которая включает в себя

проведение юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Надо

признать, что большинство замечаний и предложений при доработке проектов

органами государственной власти Саратовской области были учтены. Думается,

что работа именно на этом этапе должна стать для территориальных органов

юстиции приоритетной. Основные усилия должны быть направлены именно на

предотвращение принятия нормативных правовых актов, не соответствующих

федеральному законодательству, нарушающих права и охраняемые законом

интересы личности, общества, государства.

Учитывая выше изложенное, следует отметить, особую роль работы

осуществляемой отделом экспертизы Главного управления Министерства юстиции

РФ по Саратовской области в обеспечении законности на территории Российской

Федерации в целом и на территории Саратовской области в частности.

Думаю, что работа по приведению нормативных правовых актов Саратовской

области в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством имеет

ключевое значение в формировании нового регионального законодательства как

основы законности, правового государства и гражданского общества. Считаю,

что именно правовая система государства является необходимой предпосылкой

формирования развитого гражданского общества.

§3. Укрепление законности в сфере государственного управления.

В юридической науке существуют разные подходы к вопросу о том, к каким

субъектам адресуется законность. Одна точка зрения состоит в том, что

законность ограничивается сферой действия органов государства, обращена к

должностным лицам госаппарата и общественных объединений, но не относится к

гражданам. Другая же утверждает, что и граждане попадают в сферу

законности.

Для решения этого спора достаточно обратиться к статье 15 Конституции

Российской Федерации, согласно которой все органы государственной власти,

местного самоуправления должностные лица, граждане и их объединения обязаны

соблюдать конституцию Российской Федерации и законы. Из содержания данной

статьи следует, что требования соблюдения законности в равной мере

обращено как к должностным лицам государственных органов, так и гражданам и

их объединениям.

Однако особо следует выделить сферу государственного управления,

поскольку первый подход имеет рациональное зерно. Проф. А.Ф.Черданцев в

этой связи отмечает: “Состояние законности, в первую очередь, определяющим

образом зависит от того, насколько пропитан духом законности

государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От

состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние

прав и свобод граждан, их законопослушность”1.

Действительно, уровень законности в государстве, прежде всего, зависит

от её состояния в исполнительно - распорядительной деятельности. Когда он

низок в управлении, то даже если иные компоненты государственного механизма

неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основание говорить о

кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда

администрации нарушают права предпринимателей, работники милиции незаконно

задерживают граждан, когда ресурсы распределяются в обход установленных

правил и т.д., то и строжайшее соблюдение законов при осуществлении

правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного

влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан,

негосударственных организаций. Это будут островки законности в море

управленческого произвола. Когда же правосудие и представительные органы

перестают быть преградами административного произвола, народ испытывает

тяготы тоталитарного «беспредела». Юридическая правомерность в сфере

государственного управления – стержень всего режима законности в стране.

Законность в государственном управлении должна быть противопоставлена

любым формам произвола, своеволия, вседозволенности.

К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а

его субъекты часто превышают меру легально разрешённого и дозволенного.

Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному собранию, в своих

выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов

исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность.

Выдвинутая формула «управление на основе закона» должна стать основной для

всех видов государственной деятельности. И её последовательное применение

служит обеспечению строгой законности в управлении и повышению его

эффективности.

В настоящее время уровень законности в государственном управлении очень

низок. Причины здесь весьма разнообразные: слабая правовая

урегулированность управления, коррумпированность части государственных

служащих, противопоставление законности и целесообразности в процессе

деятельности, принятии решений, а также низкая управленческая квалификация

и правовая культура должностных лиц, служащих, резко снижают

эффективность деятельности государственного аппарата. Между тем названные

причины являются довольно устойчивыми, поэтому для их устранения их нужно

хорошо знать и вовремя предотвращать.

Бесспорно, в сфере государственного управления решающим является

человеческий фактор. Государственную службу должны нести профессионалы,

действующие на основании закона. Между тем никто сегодня не может

однозначно сформулировать кадровую политику новой России, ясно определить

принципы формирования высшей государственной бюрократии и низшего аппарата.

К тому же не очень понятно, кто должен это сделать, в чьей компетенции

находится эта кадровая работа. В прошлом она была прерогативой КПСС,

следовавшей к устойчивым принципам подбора кадров. В сегодняшней России

очень трудно обнаружить какие-то четкие кадровые принципы. Между тем при

переходе страны к устойчивому развитию чрезвычайно важно выстроить

прозрачную и логическую систему комплектования бюрократии, которая есть не

что иное, как исполнительная власть. В одном из своих выступлений Президент

России Путин В.В. справедливо заметил: «На государственной службе нужны

профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является

закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может настать

момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Вот

почему мы настаиваем на единственной диктатуре – диктатуре Закона1».

Аппарат государства раздут. Стремясь компенсировать неэффективность

«дешевых» чиновников их численностью, государство увеличило свой аппарат до

размеров, превосходящих советскую и партийную бюрократию былых времён.

Между тем, в последнем выступлении Президент России В.В. Путин отметил,

что главная проблема не в количестве этих структур, а в том, что их работа

плохо организована. Нынешние функции государства не приспособлены для

решения стратегических задач. Государственный аппарат должен быть

эффективным, компактным и работающим1. Более того - власть должна опираться

на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную

вертикаль. Однако основной дефект ныне действующей Конституции РФ –

отсутствие вертикали власти. Нет вертикали - нет скелета государства,

становиться невозможным эффективное управление сложным государственным

механизмом, и государство как способ политической организации общества с

неизбежностью деградирует. При таких условиях организовать государственно

значимую борьбу с коррупцией невозможно даже теоретически, нельзя решить и

другие значимые проблемы государства.

В сфере укрепления государственного управления важнейшим вопросом её

правового обеспечения является правильное установление компетенции

государственных органов и её строгое соблюдение. Необходимо, прежде всего,

в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа - его

задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность. Пока это

делается не всегда2.

В механизме обеспечения законности в государственном управлении

первостепенное значение имеет стабильный порядок подготовки, принятия и

выполнения правовых актов. Введение их официальной и устойчивой

классификации затруднено из-за задержки принятия Федерального закона «О

нормативно правовых актах». Должным образом не урегулированы федеральными

законами взаимоотношения федеральных и региональных органов государственной

власти. В связи с этим четко не определены рамки возможного правотворчества

на уровне субъектов Российской Федерации, что является одной из причин

принятия ими нормативно правовых актов, противоречащих Конституции

Российской Федерации 1. И это побуждает Министерство юстиции РФ требовать

корректировки таких актов.

Законность органически связана с государственной дисциплиной.

Становлению новой российской государственности нередко тормозится в

результате слабой исполнительной дисциплины и безответственности

должностных лиц и работников федеральных органов исполнительной власти,

органов государственной власти субъектов РФ и органов местного

самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных

законов, указов Президента РФ и решений судов. В целях обеспечения

исполнительской дисциплины в системе государственной службы был издан Указ

Президента РФ от 6 июня 1996г. (с изменениями от 27 июня 2000 г.) «О мерах

по укреплению дисциплины в системе государственной службы»2, к сожалению,

пока не в полной мере применяются его положения.

В сфере государственного управления возникает много административно-

правовых нарушений. Их устранению посвящён Кодекс об административных

правонарушениях.3

Уместно в данной связи отметить: преступления против государственной

власти ввиду их большой общественной опасности и уголовной наказуемости

выделены в раздел Х Уголовного кодекса РФ 1

Укрепление законности в сфере государственного управления способствует

реализация Закона Российской Федерации « Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан»2. Согласно ряду положений

данного закона гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия

(решения) государственных органов, учреждений, предприятий, организаций.

Кроме случаев, предусматривающих иной порядок субъектного обжалования.

Причём, круг государственных органов не ограничен. Помимо этого, могут быть

обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения)

государственных органов, учреждений, организаций.

Кроме того, в 1999 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Ряд его

положений регулируют механизм реализации судебных решений, в том числе

последствия признания неконституционными нормативных правовых актов

субъектов Российской Федерации, противоречащих действующему

законодательству, а также ответственность за неисполнение таких решений,

включая досрочную отставку должностного лица и роспуск представительного

органа. Задача состоит в том, что бы сформулировать соответствующую

практику применения названного Федерального закона.

До недавнего времени суды общей юрисдикции рассматривали дела о

соответствии правовых актов субъектов Российской Федерации иному, имеющему

более высокую юридическую силу акту (помимо Конституции РФ). Однако после

принятия постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 №19-П по

делу о толковании отдельных положений ст.125,126 и 127 Конституции РФ1 суды

прекратили рассмотрение таких дел. Исправить положение возможно путём

принятия соответствующего федерального конституционного закона. 22 декабря

1999 г. Совет Федерации отклонил федеральный конституционный закон «О

полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных

правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным

конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым

актам». Необходимо инициировать рассмотрение этого документа.

Обеспечению законности в сфере государственного управления

способствует и общий надзор органов прокуратуры. Так, ст.1 Федерального

закона « О прокуратуре РФ» в целях обеспечения закона, единства и

укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также

охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ

осуществляет надзор за исполнением закона федеральными министерствами и

ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ,

органами местного самоуправления, органами высшего управления, органами

контроля их должностными лицами, а также за соответствием законов

издаваемых ими правовых актов, нужно осуществлять в полном объёме2.

Разумеется, юридические коллизии, споры, нарушения законности в сфере

государственного управления следует предотвращать с учётом комплекса

средств. Имеется в виду совершенствование законодательства, точная

регламентация статуса государственных органов, правовая ориентация

управленческой деятельности. Знание гражданами своих прав и умение их

использовать, система приостановления и отмены незаконных решений, судебные

и иные процедуры и др. Главное – это укрепление законности в

государственном управлении является важнейшим средством его эффективности и

демократичности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В последнее время в средствах массовой информации нередко пишут о том,

что часть нашего общества стремиться к установлению диктатуры, мечтают о

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6