ПРОБЛЕМЫ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В последние годы принят ряд нормативных актов, цель которых –

налаживание просветительской работы по вопросам права: Закон от 15 января

1996г. «Об образовании»2; Указ Президента от 9 апреля 1997 г. « О годе прав

человека в Российской Федерации3» и др.

Активную работу по формированию знаний о праве ведут кафедра ЮНЕСКО по

правам человека демократии МГИМО, Московская школа прав человека и др.

Однако сделано в этом направлении мало. А для реализации уже принятых

программ и правовых актов необходимы материальные средства, которые в

условиях кризиса практически не выделяются.

ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1 Исключение коллизий – важнейшая задача современности.

Заключительное десятилетие XX века было не простым для нашей страны.

Россия столкнулась с рядом сложных проблем, в числе которых дезинтеграция

правового поля, нарушение системных связей внутри российского правового

пространства. Ошибки и просчеты при проведении политики в области

федерализма, региональный сепаратизм серьезно обострили эту проблему,

поставили под угрозу реализацию принципа верховенства закона и, в первую

очередь, Конституции Российской Федерации, а также принципа государственной

целостности Российской Федерации. Несоответствие законов субъектов

Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным

законам, в том числе вторжение субъектов Российской Федерации в сферу

исключительного ведения Российской Федерации, ограничение конституционных

прав и свобод граждан, стало весьма распространенным явлением.

В ряде случаев, это вызвано экономическими и иными проблемами регионов,

несовершенством федерального законодательства. Однако подобные аргументы

органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут

служить оправданием разрушению единого правового пространства страны и

тенденциям децентрализации. Как справедливо отметил Министр юстиции

Российской Федерации Ю.Я.Чайка «недостатки регионального законодательства и

обусловленные ими коллизии конституционных и региональных норм – вещь

далеко не безобидная. Они несут в себе разрушительное начало. Их

постепенное накопление может привести к возникновению критической массы,

способной взорвать единое конституционное поле страны, нарушить

установленную систему управления и создать реальную угрозу конституционной

безопасности».1

Безусловно, юридические коллизии, мешают нормальной отлаженной правовой

системе, нередко ущемляются права граждан, сказываются на эффективности

правового регулирования, состояния законности и правопорядка, правосознании

и правовой культуре общества. Они создают неудобства в правоприменительной

практике, затрудняют пользование законодательством правовых граждан,

культивируют правовой нигилизм. Когда на один и тот же случай приходится

два, три и более противоречащих друг другу актов, то исполнитель как бы

получает легальную возможность (предлог, зацепку) не исполнять ни одного.

Поэтому предупреждение, локализация этих аномалий или их устранение

является важнейшей задачей юридической науки и практики.

В Российской Федерации сегодня действуют (вернее должны действовать)

около 2 000 федеральных законов, более 13 000 президентских указов и

распоряжений, около 30 000постановлений и распоряжений правительства. Плюс

к этому 14 000 региональных нормативных актов и свыше 10 000 постановлений

палат Федерального Собрания. Многие из нормативных актов попросту не

работают, а другие то и дело вступают в противоречия друг с другом2.

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия

между отдельными нормативно – правовыми актами, регулирующими одни и те же

смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в

процессе правоприменение и осуществления компетентными органами и

должностными лицами своих полномочий.

Причины юридических коллизий носят как объективный, так и субъективный

характер. К объективным, в частности, относятся: противоречивость, динамизм

и изменчивость регулируемых правом общественных отношений, их

скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет отставание («старение»,

«консерватизм») права, которое обычно не поспевает за течением реальной

жизни.

Таким образом, в результате одни нормы отпадают, другие – появляются,

но, будучи вновь изданными, не всегда отменяют прежние, а действуют как бы

наравне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинаковы, и разные их

виды требуют дифференцированного регулирования с применением различных

методов.

К субъективным причинам коллизий относят такие, которые носят

«рукотворный» характер, т.е. зависят от воли и сознания людей – политиков,

законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество

законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация

нормотворческой деятельности, отсутствие должной правовой культуры,

юридический нигилизм, экономические проблемы, социальная напряженность,

политическая борьба, конфронтация и др., словом – общий коллизионный

морально-психологический климат в обществе.

Юридические коллизии крайне разнообразны по своему содержанию,

характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой

принадлежности, политизированности, формам выражения и способам решения.

Нужно отметить в основе многих юридических коллизий лежат политические

коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных

госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию

друг друга, война компроматов, конъюктура и т.д.). В таких условиях

принимается множество противоречивых и несогласованных друг с другом актов,

что служит отрицательным показателем уровня законности в стране.

Юридические коллизии, прежде всего можно подразделить на шесть родовых

групп:

1. коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми

нормами;

2. коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание

взаимоисключающих актов)

3. коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и

тех же предписаний, несогласованность управленческих действий);

4. коллизии полномочий и статусов государственных органов,

должностных лиц, других властных структур и образований;

5. коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или

разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и

взаимоисключающие целевые установки);

6. коллизии между национальным и международным правом1.

В контексте указанной темы интересен тот факт, что в последние годы

ученые обращают внимание, что «коллизии правопонимания» стала

транспортироваться в коллизию правосознания общества, в правовые установки

и действия граждан, должностных лиц, политических деятелей. «Неписанное

право», надзаконные «демократические ценности», «общие принципы» открывают

широкий простор для свободного усмотрения как властей, так и всех иных

участников общественных отношений, субъектов рынка, криминальных элементов.

Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем практические,

ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания.

Поддерживая мнение о том, что коллизии легче предотвратить, чем

устранить1, попытаемся, основной акцент сделать на анализе тех мер, которые

могут способствовать предупреждению коллизий в законодательстве:

1. совершенствование законодательства и практики его применения;

2. прекращение войны законов и властей;

3. повышение профессионализма и правовой культуры законодателей;

4. своевременное издание коллизионных норм, восполнение пробелов в

праве;

5. строгое соблюдение конституционных и иных юридических процедур

для разрешения возникающих споров;

6. снижение уровня полярного правопонимания и толкования законов;

7. приведение в соответствие друг с другом федерального и

регионального законодательства, гармонизация единого правового

пространства, юридической системы.

Между тем, абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в

мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные

коллизии, пробелы, противоречия, к сожалению, у нас все это приобрело

гипертрофированные формы. Так, в одну сессию Государственной Думой

рассматривается до 600 законопроектов, когда к примеру, немецкий

бундестаг за четыре года полномочий рассматривает всего лишь пятьсот2.

Сомневаюсь, что в такие сжатые сроки можно принять качественный во всех

отношениях закон, просчитать все возможные последствия его действия.

Таким образом создавшаяся ситуация указывает на необходимость разработки

способов разрешения юридических коллизий.

В современной юридической литературе называется целый ряд способов

преодоления коллизий в праве. Так, Н.И. Матузов считает, что, в целом,

способами разрешения коллизий являются:

толкование;

принятие нового акта;

отмена старого;

внесение изменений или уточнение в действующие;

судебное, административное, арбитражное рассмотрение;

систематизация законодательства, гармонизация юридических норм;

переговорный процесс, создание согласительных комиссий;

конституционное правосудие1.

Поскольку процесс реализации законов не сводится к механическому

принятию «во исполнение» тех или иных правовых актов или совершенствованию

различных юридических действий. В нём отчётливо проявляются правосознание

и правовые установки граждан, должностных лиц, служащих, их правовая

культура. Правопонимание находит выражение в информированности и знании

закона и обусловленных этим действий или бездействия. Смысл закона в целом

и его отдельных положений воспринимается, естественно, разными людьми

неодинаково. Субъективизм - налицо. Поэтому столь важна проблема толкования

законов в целях устранения коллизий, а также в целях их правильного

применения.

Толкование, как способ устранения коллизий, будучи объективно

необходимым и полезным, нередко порождает новые, ещё более острые коллизии,

так как зачастую одни и те же акты, события интерпретируется различными

официальными и неофициальными структурами, общественными группами, лидерами

и гражданами по разному, что в свою очередь является выражением их

противостояния, а в конечном счёте - раскола общества.

По-разному, например, трактуется современное законодательство о

приватизации, выборах, налогах, собственности, предпринимательстве. Сама

Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения её общей

концепции и степени легитимности.

Официальное толкование Конституции осуществляется Конституционным

судом. Но по своему содержанию оно, пожалуй, шире и охватывает уяснение и

толкование положений законов, анализируемых с точки зрения их соответствия

конституционным принципам и нормам. Достаточно сослаться на постановление

Конституционного суда РФ от 9 января 1998г. по делу о проверке Лесного

кодекса Российской Федерации1, в котором даны разъяснения целого ряда норм

кодекса, их связей между собой и с другими актами, с конституционными

нормами. Нужно учесть подобные оценки пусть косвенно, но служат средством

толкования законов.

Как справедливо отмечается в литературе, институту толкования у нас

до сих пор не уделялось должного внимания2. Однако, есть необходимость в

подготовке общих правил толкования законов. Такие правила должны быть

изучены депутатами, экспертами, разработчиками проектов, специалистами,

управленцами. Это приведёт к эффективности толкования закона, устранению

коллизий и как следствие повышению уровня законности в стране.

К технико-юридическим приемам устранения коллизий в праве отнесят

также:

отмена противоречащей нормы или норм. Конституция РФ (ч.3 ст.115) наделяет

Президента РФ правом отменить постановления и распоряжения Правительства РФ

в случае их противоречия нормативным правовым актам, обладающим более

высокой юридической силой.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» предоставляет

ему право отменить нормативные правовые акты федеральных органов

исполнительной власти1.

устранение коллизий посредством уточнения предмета регулирования

противоречивых норм. Эта задача может быть решена только субъектом

нормотворчества.

Устранение – это ликвидация расхождения между нормами права вообще;

это исключение противоречия из правовой системы.

Преодоление – не ликвидирует, не исключает противоречие. Оно

продолжает существовать. Но в каждом конкретном случае субъект

правоприменения с помощью определенного технико-юридического приема

указывает какая именно норма, из двух или более противоречащих друг другу,

должна быть применена.

Преодоление осуществляется, прежде всего, в процессе правоприменительной

деятельности.

На практике соответствующие органы и должностные лица при обнаружении

коллизий, как правило, руководствуются следующими правилами:

1. если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные по

одному и тому же вопросу, но в разное время, то применяется последний:

позже изданный закон отменяет предыдущий во всём том в чём он с ним

расходится(lex posterior derogat prior);

2. если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то

применяется акт, обладающий более высокой юридической силой, т.е.

действует принцип иерархии нормативных актов (lex superior derogat legi

interior)

3. если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по

горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по

вертикали), то общий (lex cpecialis derogat legi generali)1.

Особой разновидностью технико-юридических приемов «борьбы» с

юридическими коллизиями является приостановление действия нормативного

правового акта. В чистом виде приостановление нельзя отнести ни к

устранению, ни к преодолению.

Конституция РФ предусматривает право Президента РФ в соответствии с

ч.2 ст.85 приостанавливать действие актов органов исполнительной власти

субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам,

международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и

гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

На основании ч.1 этой же статьи Президент РФ может использовать

согласительные процедуры для решения разногласий между федеральными

органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между

органами власти самих субъектов. В случае недостижения согласованного

решения он может передать разрешение спора на рассмотрение

соответствующего суда.

Особо следует отметить роль Конституционного Суда РФ в разрешении

довольно частых и серьёзных коллизий, возникающих в сфере федеративных

отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан,

осуществление различными органами и должностными лицами своих полномочий,

споров о компетенции, соответствия издаваемых нормативных актов Основному

Закону страны.

§ 2. Юридическая экспертиза, как средство обеспечения законности.

Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным

правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила

разграничение предметов их ведения и полномочий. Распределение полномочий

проводится не только Основным законом государства, но и Федеративным и

иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11

Конституции РФ). Субъекты РФ легитимно имеют свое законодательство,

республика (государство) – конституцию, иные субъекты – устав (ст.5

Конституции РФ).

Сегодня уже очевидно, что активное нормотворчество субъектов породило

проблемы, которые вынуждают принимать меры правового и организационного

характера по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, а

также сохранению единого правового пространства, как важного условия

существования нашего государства. Ведь, разнобой федерального и

регионального законодательства приносит огромный вред установлению

законности, нарушает единое правовое пространства на территории России,

подрывает стабильность и устойчивость федеральных связей и отношений.

Особая роль в реализации указанных мер принадлежит Министерству

юстиции РФ – единственному государственному органу, уполномоченному

проводить официальную юридическую экспертизу актов субъектов Российской

Федерации на предмет их соответствия Федеральному законодательству согласно

Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации1.

Согласно п.п.2 п. 1 вышеуказанного Положения, утвержденного Указом

Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954, в систему

Минюста входят его территориальные органы, иные органы и учреждения

юстиции, а также организации, обеспечивающие их деятельность.

В целях совершенствования организации работы территориальных органов

юстиции Российской Федерации по обеспечению соответствия Конституции

Российской Федерации и федеральным законам нормативно- правовых актов

субъектов РФ издан Приказ Министерства юстиции РФ от 10 июня 2000 г. № 176

«О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции РФ по

обеспечению единого правового пространства Российской Федерации»1. В п. 1

данного приказа руководителям территориальных органов Министерства Юстиции

РФ, в частности, предписано организовывать проведение юридической

экспертизы нормативно – правовых актов субъектов РФ на предмет их

соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству и создать

специализированные подразделения по проведению юридической экспертизы

нормативных правовых актов субъектов РФ.

Само понятие «правовое пространство» пока еще не получило научного

обоснования, хотя в последнее время активно используется и юристами и

политиками, в том числе в текстах нормативных правовых актов, достаточно

широко. Думается, что правовое пространство - это вся совокупность

юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть

согласованы между собой и соподчиняються в зависимости от юридической силы.

В противном случае, будет нарушаться единство правового пространства.

Механизм обеспечения единства правового пространства России – это

система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов

верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации

посредством использования определенных форм и методов. Среди последних,

важнейшее место занимает нормокотроль. Это одна из форм осуществления

государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных

органов за соответствием юридических норм общепризнанным принципам и нормам

международного права, а также нормам актов более высокой юридической силы.

Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России

являются Президент Российской Федерации и его представители в федеральных

округах, судебные органы, органы юстиции и органы прокуратуры.

Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм

обеспечения единства правового пространства России территориальных органов

юстиции.

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о

Министерстве юстиции РФ1, Указом Президента Российской Федерации от

10.08.2000 года №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства

правового пространства Российской Федерации»2, постановлениями

правительства РФ от 3 июня 1995 г. №550 «О

дополнительных функциях Министерства юстиции РФ3», от 29 ноября 2000 года

№904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра

нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации4», положениями о

территориальных органах Минюста, а также Рекомендациями по проведению

юридической экспертизы нормативно-правовых актов субъектов РФ утвержденными

Приказом Министерства юстиции РФ №59 от 26 февраля 2002 г.

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными

органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из

пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ, совместно с органами

государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия

конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ

Конституции РФ и федеральным законам.

В соответствии с п.2 Указа Президента Российской Федерации «О

дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства

Российской Федерации»1 юридической экспертизе подлежат акты, включаемые в

федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его

содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также

соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка

необходимых реквизитов).

Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству

включает в себя рассмотрение: целей и задач нормативного акта; предмета

правового регулирования, т.е. тех общественных отношений, которые

регулируются соответствующим актом; состояние правового регулирования в

соответствующей сфере общественных отношений; компетенция органа,

принявшего акт; конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта

Российской Федерации.

В ходе проведения юридической экспертизы рекомендуется оценить также

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6