Многопартийность и политические партии (статус)

Многопартийность и политические партии (статус)

Содержание

Введение 2

1 Политические партии и многопартийность 4

1.1 Юридическое понятие политической партии 4

1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий 6

2 Этапы правового развития российской многопартийности 14

2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации 14

2.2 Постсоветский период развития многопартийности 19

Заключение 30

Список использованной литературы 32

Введение

Многопартийность — существенная характеристика демократического

правового строя. У каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и

многопартийности; Особенность нашего пути была обусловлена долгим

господством тоталитарной однопартийной системы, а также форсированными

темпами демократических преобразований.

После преодоления монополии КПСС в обществе бурно пошли процессы

становления политического плюрализма, формирования политических партий и

движений. Первоначально эти процессы в значительной мере были инициированы

самим обществом и намного опережали правовое регулирование в данной сфере.

Позднее укрепившаяся после октября 1993 г. демократическая власть,

заинтересованная в многопартийности парламентского типа, предприняла ряд

важных шагов по стимулированию ее развития. Главный из них — введение

смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы со

значительной долей пропорционального представительства (когда половина

депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам).

Однако объективные сложности постсоциалистических преобразований, а

также ошибки в правовом регулировании процессов развития многопартийности

привели к тому, что к настоящему времени вместо многопартийной системы

парламентского типа мы имеем несистемную множественность партий, не

объединенных, общей приверженностью принципам идеям и ценностям действующей

Конституции РФ. После выборов в Государственную Думу 1995 г. стал вполне

очевиден тот факт, что широкое демократическое движение, преодолевшее

монополию КПСС и добившееся установления реального политического

плюрализма, в конечном итоге получило от режима многопартийности гораздо

меньше своих основных оппонентов. Политические партии не стали заметной

движущей силой демократических преобразований. На современном этапе задача

состоит в том, чтобы на основе анализа достижений и ошибок в данной сфере

разработать стратегию правового регулирования, способного переломить

негативные тенденции в развитии российской многопартийности и направить

процесс в русло формирования многопартийной системы парламентского типа,

являющейся существенным фактором нормального функционирования гражданского

общества и правового государства. Этим целям и посвящена настоящая работа.

В работе рассматриваются история и этапы формирования многопартийности

в России, раскрывается роль права в этом процессе, анализируется правовой

статус избирательных объединений и особенности участия политических

объединений в выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ,

предлагаются концепция и основные положения нового закона о политических

объединениях, исследуется участие политических объединений в парламентском

процессе.

1 Политические партии и многопартийность

1.1 Юридическое понятие политической партии

Естественно, что ни в странах англосаксонской системы права, ни в

тоталитарных государствах законодатель не уделял внимания выработке

юридического понятия политической партии. Напротив, в странах романо-

германской системы права такое определение часто дается. Правда, оно обычно

не имеет «строгого» характера, является в определенной мере описательным,

но указывает на главные отличительные черты политической партии как особого

общественного объединения. В таких определениях нет политологических

характеристик, в значительной мере навеянных марксистским подходом:

передовой, наиболее организованный отряд класса и т. п. В них названы

юридические признаки[1].

Разумеется, в разных странах эти определения не совпадают, не во всех

из них перечислены все наиболее существенные черты, но в синтезированном

виде такое понятие включает следующие признаки:

1) объединение граждан государства (в России это установлено ст. 2

Федерального закона «О политических партиях»), достигших совершеннолетия,

как правило, 18 лет, пользующихся политическими и гражданскими правами. В

некоторых странах, однако, натурализованные граждане не сразу могут

основывать партии и быть их членами, например, в Бенине и Тунисе — через 10

лет после получения гражданства. Лица без гражданства и иностранные

граждане, как правило, членами партии быть не могут. В некоторых странах

запрещено коллективное членство в партии (ФРГ), в других — в партиях есть

коллективные члены, в Лейбористской партии Великобритании они (профсоюзные

организации) составляют подавляющее большинство ее членского состава —

четыре пятых;

2) устойчивая организация, объединяющая членов на длительной или

постоянной основе на базе идеологических факторов, прежде всего, общности

политических убеждений и целей, что концентрированно выражается в

программных документах партии: идеологический фактор, как обязательный

признак членства, отличает партию от других общественных объединений —

профсоюзов, женских организаций, обществ культурного характера и др.;

3) партии — некоммерческие организации, извлечение прибыли не является

их целью. Правда, партия может создавать какие-то организации, примыкающие

к ней, которые занимаются даже производством, но такое производство должно

соответствовать направлениям деятельности партии, например, изготовление

членских билетов, партийных документов и т. д., можно получать прибыль

также от лекционной и иной творческой работы;

4) партия имеет своей целью завоевание политической власти, участие в

формировании органов государства, прежде всего — правительства.

Главное в деятельности партии — достижение политических целей, даже

если она создана для участия в политической жизни общества (как сказано в

ст. 2 ФЗ «О политических партиях»), а не защита социальных и иных интересов

своих членов, как, например, у профсоюзов. Это нашло свое отражение и в

упомянутом законе СССР 1990 г. об общественных объединениях, где говорилось

об участии партий в формировании органов государственной власти и

управления, в том числе через избираемых в Советы представителей. Основным

путем к завоеванию политической власти считают участие партии в выборах,

особенно общегосударственных. Согласно Закону ФРГ о политических партиях

1967 г., который много раз дополнялся и изменялся, партия утрачивает свой

статус и связанные с ним права, если она в течение шести лет не выдвигает

своих кандидатов на выборах в парламент или ландтаги, местные

представительные органы земель — субъектов федерации.

Специального закона о политических партиях, как это имеет место во

многих самых разных государствах, в СССР и РСФСР не было, с чем связаны

многие проблемы становления многопартийности в России. Правда, в СССР в

период «перестройки» в 1990 г. был принят Закон об общественных

объединениях, где содержалось несколько норм, специально относящихся к

партиям. Но эта тенденция не была поддержана позднейшим российским

законодательством: в Законе об общественных объединениях 1995 г. партии

особо не выделяются и в отличие от закона СССР 1990 г., некоторые положения

которого (ст. 6 и 9) в соответствии с российским законом 1995 г. остаются

действующими, не упоминаются. Так, ст. 7 Закона об общественных

объединениях 1995 г. среди «организационно-правовых форм общественных

объединений» называет: общественные организации, общественные движения,

общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной

самодеятельности.

Между тем, в политологии, теории конституционного права партии выделяют

особо, учитывая их исключительную роль в обществе, участие в формировании

государственного аппарата и деятельности парламентов и правительств,

отличая их от других общественных объединений и различных групп давления. В

связи в этим развитие зарубежного законодательства, хотя и не во всех

странах, в целом идет по пути дифференциации: отдельно регулируются

объединения коммерческого характера (товарищества, акционерные общества и

др.), отдельно — некоммерческие организации, среди которых партии

выделяются особо. Помимо других реквизитов, в том числе количества членов

партии и процента собранных голосов, важнейшим требованием, предъявляемым

законом к национальной партии, является публичный, а не частный интерес,

преследуемый ею в своей деятельности.

1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий

Уже отмечалось, что в современном законодательстве существует

множество разнообразных определений политических партий. Все их, однако,

можно свести к двум основным группам в зависимости от подхода законодателя

к трактовке общего предназначения политических партий в обществе и

государстве.

В одних странах законодательные определения их предназначения отражают

традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические

партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом

соответствовало их действительной роли. Политические партии представляли

собой организации, предназначенные преимущественно для проведения выборов,

и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные

машины"). Американские партии, - писал, например, М. Острогорский, -

являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод,

которые дают эти выборы". Этот вывод справедлив и для большинства

европейских партий того периода.

В другой группе стран соответствующие определения исходят из более

широкой трактовки общего предназначения политических партий. В них находят

отражение современные взгляды на политические партии как на постоянно

действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не

ограничена лишь участием в выборах. Именно такой подход характерен для

новейшего законодательства о политических партиях. На конституционном

уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе

(содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом

процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответствующие конституционные

положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их

участии в формировании национальной политики, в организации и осуществлении

государственной власти являются исходными для определения многообразных

задач и функций политических партий, которые закреплены в некоторых

специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ),

а в ряде стран и в конституциях (Мозамбик, Toгo).

Нормативно устанавливаются политические, идеологические и

воспитательные задачи и функция политических партий. К политическим

относятся: участие в формировании и деятельности государственных органов и

органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2

закона ФРГ; партии воспитывают граждан, способных принимать на себя

ответственность за дела общества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к

принятию ими политической ответственности в государственных органах);

содействие осуществлению политических прав граждан (ст. 20 закона Мексики:

обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2

закона Португалии: содействие осуществлению гражданами политических прав);

осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая

функция (ст. 2 закона ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и

государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укреплению

связей между народом и органами государства или местных автаркии).

Важное значение придается идеологической функции - агитационно-

пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного

мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и политического сознания граждан (Ангола,

Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает

агитационно-пропагандистскую деятельность политических партий в качестве

постоянной функции, проводя различие между общей и предвыборной агитацией

(Австрия, Бельгия, ФРГ).

Таким образом, как мы видим, определяя задачи и функции политических

партий, законодательство придает им общественный характер. Как сказано в

законе ФРГ, политические партии "посредством свободного, постоянного

участия в политическом волеизъявлении народа... выполняют общественные

задачи, возложенные на них и закрепленные за ними Основным законом"[2]. Как

отмечалось, концепция "публичных функций", которые осуществляют

политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов на

выборные государственные должности), была сформулирована и Верховным судом

США, указавшим, что "действия частных актеров могут быть публичными по

своему характеру".

Такая трактовка роли и деятельности политических партий обусловливает

объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.

Предоставляемые политическим партиям права должны, с одной стороны,

обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом

общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное

функционирование многопартийной системы. Последнее подчеркивается,

например, конституцией Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о

том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их

толкование и использование должны создавать возможность для свободного

соперничества политических сил в демократическом обществе и его защиты".

Если суммировать соответствующие положения законодательства отдельных

стран, то можно выделить следующие права политических партий:

1) политические права и свободы: право участвовать в формировании и

деятельности государственных органов; свобода пропаганды своей идеологии и

программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода

организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий

и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой

информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и

телестанции, печатные органы); право создавать с другими политическими

партиями различного рода коалиции и блоки (избирательные, парламентские и

правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными

политическими партиями и их международными объединениями;

2) имущественные права: право собственности; право заниматься

разрешенной законом предпринимательской деятельностью; право получать от

государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое

и косвенное государственное финансирование, предоставление различного рода

налоговых льгот и привилегий).

Подробно все эти права рассматриваются в последующих разделах настоящей

монографии. Здесь следует подчеркнуть лишь два обстоятельства. Первое: все

права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них

совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они

принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим

партиям - как специфическим субъектам, права и могут быть реализованы

только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к

правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в

том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приобретают

характер основных, конституционных. Как правило, это право участвовать в

формировании и деятельности государственных органов, которое формулируется

по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в

избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в

формировании правительства, деятельности парламента и т. д.).

Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое распространение

получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный

доступ к государственным средствам массовой информации (Бразилия, Беларусь,

Габон, Кабо-Верде, Молдова, Португалия) и получение государственной

финансовой поддержки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия,

Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как

специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными

актами (избирательными законами, законами о финансировании политических

партий, законами о парламентских фракциях и т. п.).

Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы,

законодательство в то же время возлагает на них и обязанности, среди

которых также есть ряд конституционных. В одних странах обязанности

политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно

ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать

принципы демократии и национального суверенитета". Однако в большинстве

стран перечень обязанностей значительно шире, они носят более конкретный

характер и относятся как к организации, так и к различным сторонам

деятельности политических партий. Таковы, например, обязанности соблюдать

конституцию и законы; соблюдать в своей организации принципы демократии;

соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать

отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный

орган, осуществляющий регистрацию партий, о всех изменениях устава,

программы, состава руководящих органов; не прибегать в своей деятельности к

насильственным методам.

Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей политических

партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое

отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся

странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное

значение приобретают такие обязанности, как уважение территориальной

целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго,

Камерун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к

демократии, законодательство предусматривает обязанность политических

партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности,

республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго,

Центральноафриканская республика). Так, согласно ст. 19 конституции ЦАР

1994 г. политические партии "обязаны уважать принцип демократии, единство и

национальный суверенитет, права человека и республиканскую форму

государства согласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах

законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей

обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к

определенным статьям. Сенегальский закон о политических партиях, например,

предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства",

определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской

и демократической республикой.

Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы

они ни формулировались, носят отнюдь не декларативный характер -

невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые

предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и

иными законодательными актами (например, уголовным законодательством,

законами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая

ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за

правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и

соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о

политических партиях "если правонарушение совершено политической партией,

то каждое должностное лицо этой партии также виновно в совершении

правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий

за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных

обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы.

Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут

применение таких санкций, как приостановление деятельности политической

партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение

обязанности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных

санкций (приостановление государственного финансирования, лишение налоговых

льгот и т. п.).

Важнейшим принципом, определяющим правовой статус политических партий в

демократическом государстве, является принцип равноправия - все

политические партии имеют равные права и обязанности. Следует подчеркнуть,

что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально

существовала многопартийная система, законодательство открыто не признавало

этот принцип. Примером могут служить "социалистические" конституции

Болгарии, Польши, Чехословакии.

Принцип равенства политических партий находит свое подтверждение и

защиту в решениях органов конституционного правосудия. Характерен,

например, ряд решений этих органов в ФРГ, Израиле и Франции по вопросу о

критериях предоставления политическим партиям государственных субсидий.

Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были

признаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу

равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что

положение закона о парламентских выборах, в соответствии с которым

государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете,

Страницы: 1, 2, 3