Законотворческий процесс и механизм обеспечения реализации законов

Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных

законов".1

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат

обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание

законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем

передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-

технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их

официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом

законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует

отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания

нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а,

следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и

принципам.

Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены

подробнее в следующей главе работы.

Глава 2.Логические основы правотворческого процесса

и механизм обеспечения реализации закона.

§1. Логические основы правотворческого процесса.

Слово "закон" в специальной и популярной литературе, в бытовой речи

зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной

силой государства. В таком понимании закон отождествляется, по существу, с

правом. Но в строгом юридическом смысле закон - это правовой акт,

обладающий специфическими, только ему присущим признаками. В юридической

литературе выделяются три основные характерные особенности закона.

Во-первых, закон - акт высших представительных органов Российской

Федерации. Законы, принимаемые представителями всего населения, являются

актами первичного характера, формулируя и закрепляя основные начала для

всей системы законодательством.

Во-вторых, законы регулируют наиболее важные общественные отношения. В

государстве, стремящемся быть правовым, наряду с общегосударственными

наиболее значимыми проблемами, законом должны регулироваться все вопросы,

затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина.

В-третьих, законы - это акты, принятые в особом порядке и обладающие

высшей юридической властью.1

На основании всего вышеизложенного, необходимо сделать вывод

о том, что закон - это произведение особого рода, имеющее свои характерные

черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни.

Соответственно сам законотвоворческий процесс- это не

только особая форма государственной деятельности по разработке и

установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на

основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют: "четыре основополагающих принципа:

- Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

- Принцип понятийной определенности

- Принцип модальной сбалансированности.

- Принцип ретребутивной обеспеченности." 2

В соответствии с Конституцией 1993 года, правом принятия законов наделены

представительные органы субъектов федерации.

Представляется необходимым рассмотреть каждый из этих принципов

подробнее.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет

логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма

должна иметь свой логический фундамент, содержание определено

закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Зависимость между адекватностью реальности общественных отношений и их

правовым опосредованием установлена давно и практически никем не

оспаривается. Вместе с тем практика правового регулирования дает массу

примеров игнорирования данной закономерности. Связано это не в последнюю

очередь с тем, что юридическая наука до сих пор не выработала эффективных

механизмов перевода требований экономических законов в юридическое

содержание. Решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с особенностями

российской действительности, где помимо чисто экономических факторов на

ситуацию в стране оказывают сильное воздействие политические,

психологические и иные факторы.

Дабы подкрепить свое утверждение фактами, приведем пример из

законодательной практики. В I992r. Верховный Совет принял закон РФ " О

несостоятельности /банкротстве/ предприятий", который пока не устранил

довольно странную ситуацию: в государстве - банкроте, где общая сумма

внутреннего долга превысила стоимость всего принадлежащего государству

имущества, по-прежнему продолжается погашение задолженности поставщиков и

потребителей, хотя юридически государство не отвечает по их долгам.

Приватизация, вообще теряет какой бы то ни было экономический смысл без

реального института банкротства, когда не наступает неотвратимой

экономической ответственности за возврат долгов, в т.ч. и для государства.

Похоже, что в ближайшее время вряд ли стоит ожидать перемен в этой сфере. К

банкротам принимаются предусмотренные законом реорганизационные процедуры,

направленные на реанимацию уже безнадежных с точки зрения

платежеспособности, предприятий. Следовательно, пока у Правительства не

появится четко разработанная и экономически оправданная промышленная

политика, этот закон реально не заработает.

Как не сложна экономическая обстановка, закрепление в законодательном

порядке заведомом ложных с точки зрения экономической целесообразности

положений не только резко снижает эффективность реализации действующего

законодательства, но и противоречит здравому смыслу. Право, неверно

отражающее социальные потребности, ничего общего не имеет с логикой

общественных отношений.

Необходимо признать, что в сознании людей, закон не всегда принимается

как акт, адекватно отражающий их реальные потребности, интересы.

Правотворческая работа законодателя не всегда осуществляется на основании

глубокой и всесторонней разработки назревших общественных проблем.

Представляется очевидным, что в государственном механизме еще не

налажен процесс участия населения в решении важных законодательных проблем.

Неся определенный заряд социальной информации, общественное мнение

существенно, прежде всего, на этапе выявления общественной потребности в

принятии закона, его изменении или отмене. Компетентно отработанной,

юридически квалифицированной процедуры на этот счет не существует.

Законодательная работа где-то утратила, а где-то еще не приобрела

качеств научно-обоснованной, демократической деятельности.

Нередко наспех высказанное мнение, без достаточного обоснования и

тщательной обработки "оформляется" в законопроект. Его обоснование зачастую

готовится поспешно и поэтому несколько поверхностно, время для принятия

законов определяется произвольно, до прогнозов, научного предвидения

последствий их реализации дело зачастую не доходит.

Необходимо перевести законодательную деятельность на строго научную

основу. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной

обоснованности в действиях законодателя является на сегодняшний день

наиболее важным. Нужно стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал

себя вполне компетентным при законодательном решении того или иного

вопроса, имел свою профессиональную точку зрения, аргументировано проводил

ее в жизнь. Это, на наш взгляд, поможет избежать тех неуместных дебатов,

которые все чаще разгораются на заседаниях Государственной Думы и,

безусловно, мешают конструктивной работе ее депутатов. Воля законодателя,

как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально

мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как "особую

логическую стадию законотворческого процесса". Задача состоит в том, чтобы

создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным / или

недостаточно мотивированным / законодательным актам. Только научно

обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и

это следовало бы закрепить конституционно.

Свободная от мотива воля законодателя способна породить лишь силовой

закон, который не совместим с правовой государственностью. Для решения этой

проблемы необходимо, на наш взгляд, законодательно решить вопрос об участии

юристов /ученых и практиков/ в законопроектной работе, чтобы это не было

зависимо от воли случая или решения законодательного органа, которое в

данном случае будет несомненно, субъективным.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных

работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым

предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы

важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их

подготовить.

Такой план позволит выделить главные направления в законодательной

работе и сосредоточить на них основные усилия. Такой документ был принят

Государственной Думой на 1994 и 1995 год, где среди приоритетных актов

Гражданского и Земельного кодексов - решение вопросов налоговой политики,

реформирование избирательной системы России, борьбы с преступностью. Часть

этих разработок уже получила свое законодательное закрепление. В частности,

был принят Гражданский кодекс, введены в действие законы по вопросам

налогообложения, идет работа над законом о выборах депутатов в

Государственную Думу.

На более отдаленные годы целесообразно было бы предусмотреть основные

направления законопроектных работ и их последующую / через 2-3 года/

конкретизацию.

По их мнению, "возможно, также запланировать проработку крупных и

трудоемких законодательных реформ, проведение экспериментов, других крупных

законотворческих работ /по систематизации, кодификации законодательства,

его расчистке от устаревших актов/. Другие проекты, связанные с

непредсказуемыми условиями нашей жизни, могли бы готовиться еще вне

плана."1

В.Н. Синюков считает, что "возможно, потребуется мораторий на

некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний

с реальными экономическими и политическими возможностями общества".2

Планирование законопроектной работы связано с определенными

трудностями. По нашему мнению, здесь можно выделить четыре основные группы

проблем.

Во-первых, это слабость или зачастую простое отсутствие научных

концепций законопроектов.

Во-вторых, это научное обеспечение планирования. Для решения этих

проблем, думается, перспективным было бы расширение научных разработок

вопросов, которые будут составлять ядро будущего законопроекта, наладить

научные обсуждения этих проблем с участием депутатов. Немаловажным

представляется обогащение информационной базы законодательного процесса.

Актуальным является введение наукой экспертизы проектов законов.

Анализ современного правотворчества в России позволяет говорить о том, что

все чаще у нас предаются забвению объективно обусловленные требования к

правовым актам. В результате их несоблюдения устанавливаемые нормы нередко

ставят правоприменителя в затруднительное положение: не всегда учитывается

их целесообразность, цель конкретного акта часто не согласуется с целями

других параллельно действующих актов, имеет место противоречивость норм,

отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных

отношений, и т.д.

Несмотря на растущий правовой нигилизм, население все еще связывает с

новыми законами большие надежды. Редкий кандидат в депутаты не обещал в

предвыборной компании подготовить и провести новый закон, редкое

выступление в печати не заканчивается предложением принять новый закон. В

таком случае юристы должны задавать вопросы: какие акты по данной теме

существуют, как они работают, чем не удовлетворяют, в каких поправках

нуждаются. Только ответив на эти и другие, возникающие в этой связи

вопросы, проанализировав достаточное количество обусловленных жизнью

изменений, можно говорить о необходимости принятия нового закона.

Этому должна служить экспертиза проектов новых законов. Каждому

законодательному акту должна предшествовать соответствующая правоведческая

разработка. В связи с этим встает вопрос о создании интегрированной сети

специальных служб такой экспертизы, профессионально компетентные

заключения, которой выступали бы в качестве своеобразной мотивационной

санкции при разработке конкретных законодательных актов.

Другой проблемой, связанной с планированием законодательной работы

является вопрос об определении содержания самого плана. Объектами

планирования могут быть и проекты законов, и их научные разработки и

возможные темы новых или изменяемых актов.

Желательно говорить "пакеты законов" по взаимосвязанным темам, причем

выделяя приоритеты - по назначению, по масштабам, по времени принятия,

участникам отношений.

Итак, приоритет в разработке законов означает выбор времени для их

разработки и принятия в соответствии с направлениями развития регулируемых

сфер, определенной внутренней связи между отдельными законами и

последовательности их принятия.

И четвертая - это, наконец, проблема организационная. Она предполагает

четкую организацию работ на всех стадиях подготовки законопроекта. Здесь и

выявление общественной потребности в законодательном регулировании, и выбор

формы законодательного акта, и информационное обеспечение и расчет

последствий действия закона, а также этапы разработки и обсуждения и т.д.

Следует отметить, что план законодательных работ, принимаемый

законотворческим органом, естественно не является догмой. Законодательная

деятельность, как уже отмечалось, является, прежде всего, творческой и

социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на

любые социальные, политические и иные изменения в обществе. План

законодательных работ является лишь ориентиром, который корректируется в

зависимости от изменений социальной обстановки. Законодателю необходимо

обладать определенной интуицией, чтобы вовремя реагировать на эти изменения

и корректировать свою деятельность, создавая своевременные и

соответствующие объективной реальности законы.

Принцип понятийной определенности.

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а

правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее

и основное средство формулирования правовой нормы. Ни одна правовая норма

как результат правового мышления не может быть сконструирована без

конкретной системы понятий, которые придают правовой норме логический

смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении.

Юридический язык как комплексное понятие охватывает несколько языков

права: язык закона, научный юридический язык, судебный язык, язык

публициста - правоведа, язык адвоката и др. В данном дипломном исследовании

нас, естественно, интересует, прежде всего, язык закона. Система

государственных требований к языку закона является существенной гарантией

его качества. Язык нормативного акта должен быть понятен и

общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным,

кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса

нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть

настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять

права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл

правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь

возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может

привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного

выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации.

Соответственно, по мнению С.Пасова Б.П.:" доступность языка можно выразить

через два основных критерия:

I. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности,

которые порождает закон.

2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с

его предназначением в системе социальных норм."1

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя. Закон

должен иметь строгое нормативное содержание, т.к. его цель - разработка

нормативных предписаний, определяющих поведение людей. Юридический язык не

терпит словесных повторений, усложненных оборотов, излишних эпитетов. Но

лаконизм предписания не должен идти в разрез с полнотой отражения

государственной воли, что достигается через использование понятийного

/терминологического/ аппарата.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном,

отражении сути правового предписания. Точность предполагает стилистическую

и грамматическую верность юридического языка, правильное употребление слов

и связь между ними.

Для наиболее четкого представления о совершенном юридическом языке,

следует обратиться к дефиниции самих правовых определений, составляющих его

основу. Правовые определения должны адекватно отражать сущность

определяемого явления. Это обусловливает ценность такого логического приема

как обобщение под нормативно-правовым углом зрения. Сложность заключается в

том, что абсолютно все признаки изучаемого явления охватить, как правило,

не возможно, а вырабатываемое правовое определение должно быть правильным,

т.е. не расходиться с объективной действительностью, отражать ее оптимально

и полно.

Юриспруденция не может оперировать предположительными, ложными

определениями. К сожалению, правовые определения в действующем

законодательстве не отличаются научным совершенством. Имеются, в частности,

определения логически непоследовательные, недостаточно полно или неверно

отражающие сущность того или иного явления, "Отсекающие" его существенные

признаки /например, "частная собственность", "должностное лицо"/.

Не менее распространены в законах слова, используемые для различного

рода умолчаний или, наоборот, излишней детализации описываемого. В

предыдущие годы значительный размах приобрели умалчивания о явлениях,

ликвидация понятий и терминов, широко употребляемых в мировой практике.

Тезис Дж. Орвела "нет понятий, значит, нет реалий" практиковался в нашей

юридической действительности. Так, в юридическом энциклопедическом словаре

нет термина "проституция" как вероятно, по мнению составителей, не было на

момент издания словаря /1987г./ и самого явления.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе.

Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в

одном и том же смысле во всех правовых актах.

В нашем внутри государственном юридическом терминологическом словаре

царит хаос. Даже не всякий. специалист может разграничить понятия

"полномочия" и "компетенция", "законодательный акт" и "акт

законодательства".

В сфере правовых отношений разногласия при определении понятий не

допустимы, это подорвало бы все критерии законности формулирования и

применения правовых норм, что приобретает особенно важное значение на

современном этапе реформирования правовой системы, когда появляется

множество новых юридических понятий, возрождаются старые забытые термины.

Однако, это не означает, что все правовые понятия должны быть закреплены

законодательно. Определенные правовые термины, имеющие основополагающее

значение должны быть закреплены в Конституции, другие - на уровне актов

местных органов власти.

К примеру, многие понятия, используемые в международных договорах,

закреплены в Конвенции "О праве международных договоров", подписанной СССР.

Так, ст.2 настоящей Конвенции определяет значение целого ряда терминов,

таких как "договор", "ратификация" , "полномочия", "третьи лица",

"участники", "международная организация" и др.

Однако, здесь следует оговорка о том, что данные термины не

затрагивают употребление этих определений и значений, которые могут быть

признаны во внутреннем праве.

В создавшейся ситуации налицо необходимость создания

терминологического словаря законодательства. В законодательстве не будет

неоднозначностей и разногласий, а это, следовательно, сократит количество

актов, конкретизирующих и толкующих законы. Высвободятся юридические силы,

занятые сегодня исследованием развития и трансформации в праве. Расширятся

возможности правильного использования правовых предписаний самым широким

кругом лиц. Сейчас такие словари разработаны и используются в юридических

системах "Консультант плюс" и "Гарант". Но, к сожалению, официально их пока

не признали. Да и доступны они только для пользователей этих систем.

Е.Лукьянов справедливо считает необходимым установить правило; каждый

новый: термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он

появился впервые и внесен в соответствующий перечень."1

И все-таки многие правовые понятия могут успешно функционировать на

базе общепринятых определений, содержащихся в квалифицированных научных

комментариях, теоретических трудах юристов - ученых. Масса широко

распространенных понятий просто не нуждается в правовых Определениях

/напр., понятие брака/.

Законодательным определениям должны подвергаться в обязательном

порядке все правовые понятия ключевого значения, т.е. понятия, с помощью

которых постигается как общий целевой смысл конкретной законодательной

акции, так и оперативный смысл ее логических составных.

Общие правовые понятия должны быть достаточно абстрактны и вместе с

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6