Законотворческий процесс и механизм обеспечения реализации законов

приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентного характера отношений,

равенства их участников.

Говоря о правотворческой деятельности государства, следует обратить

внимание на то, что она является частью процесса правообразования.

Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего,

перевод объективных законов общественного развития на язык решений,

облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни

норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе

часто закрепляется то, пишет В.Н.Кудрявцев,- что уже оправдало себя на

практике, сформировалось как оптимальная форма поведения».1

Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процесса

правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее

управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства

обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная,

целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы.

Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя

его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более

широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление

потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих

общественных отношений, направление и характер регулирования.

Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование

права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему.

Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность

факторов, которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности,

ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными

рамками, придают ей научный характер. "Комплексный подход к правотворчеству

требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в

формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к

сознанию и от него - к правовым нормам,"1- считает А.Нашиц.

Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового

регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже

назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом

этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные

органы. Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это

деятельность государства, направленная на создание юридических норм.

Р.Лукич определяет "правотворчество как комплексную деятельность, состоящую

из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и

каждая из которых, выполняется различными способами и методами."2 В этом

случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная

деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на

создание юридических законов. По определению А.С.Пиголкина правотворческий

процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых

действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые

процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный

характер".3

На основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества.

На мой взгляд, это организационно-оформленная деятельность государства по

возведению, закона государственной воли путем выявления потребностей в

нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в

соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена

действующих.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в

определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.

Становление правовой системы - это длительный процесс, который

происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов.

Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат

правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть

порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему

вливается новый элемент.

Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не

следует включать организационные действия, содействующие непосредственной

правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не

относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о

совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по

совершенствованию работы правотворческих органов и т.д. Собственно

правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и

опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет

собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий.

Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например,

правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е.

соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить

законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа,

право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д.

Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой /законодательная

инициатива, принятие закона и т.д. /, так и административно-правовой

характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект/.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь

при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения

правотворческого процесса является принятие официального решения о

подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим

актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия,

предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой

деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей

и научных работников, предложения государственных и общественных

организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о

начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не

возникают. Подобные предложения являются социально-политическими

предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта

нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента

все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от

действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс

правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса

можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как

самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной

воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой

действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия

правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке

и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества

стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые

ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения

проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии

законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и

опубликование.

Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии

законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение

компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта,

включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта

нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта

нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие

нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата."1

По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в

правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:

1. Пpoблема законодательной политики.

2. Проблемы организации законодательного процесса.

3. Проблемы юридической техники."2

Совершенно очевидно, что потерпели крах ограничения политических свобод и

цензура печати.

В прежнем виде они вряд ли когда-нибудь возродятся. Но с другой стороны,

право и правосудие не заняли в Российской Федерации подобающее место.

Система разделения власти, закрепленная Конституцией, проходит трудно.

Оказалось, что поделить власть - далекого не все, надо обеспечить

сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. На

практике мы видим чаще соперничество и даже противоборство.

По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон. 55% --

были внесены депутатами, 20% -- Правительством, 10% -- Президентом и 15% --

другими субъектами законодательной инициативы. На текущую сессию включено

558 законопроектов. Из них 50% -- внесены депутатами, 23,3% -

Правительством, 10% - президентом, 8,6% - субъектами Р.Ф. 7,3% - Советом

Федерации и его членами. Как видим, тенденция носит устойчивый характер. В

России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных

кругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Нижней палаты.

Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое

перекладывает всю ответственность на парламент. Действующая Российская

Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора,

руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но

сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата.

Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент

оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном

ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для

становления современной правовой системы.

Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет.

Оно развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического

копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому пути имеет свои

пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у

себя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думой

законопроектов - 1/3 отклонил Совет Федерации, и почти каждый третий из

одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президент.

Глава государства работает фактически как третья палата парламента, и

"вето" президента из исключительного политического события превратилось в

рабочий момент законотворческого процесса.

Но с другой стороны, существует ряд причин, по которым глава

государства вынужден накладывать "вето". Во-первых, слишком много

инициаторов законотворчества. Министерства и ведомства используют в

лоббистских интересах депутатов и депутатские группы, и непрочитанные

законопроекты идут в парламент, хотя в них нет предмета закона. Например,

законопроект о защите Байкала. Во- вторых не скоординированные действия

различных структур. Если в разработке новых законов будет участвовать

главное государственно-правовое управление президента РФ, то главе

государства будет сложнее отказаться от подписания закона. Он должен

давать поручения Институту законодательства и сравнительного правоведения

при правительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д.

Ситуация значительно бы улучшилась, если:

1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного

процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовки

законопроектов.

2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более

качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д.

У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться,

какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных

актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты, а без ответа на них

невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально

правовой эффект.

3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к

сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского

законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной

чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами. Сейчас, когда

за эталон права берут западные образцы, когда в депутаты избираются люди

без высшего образования, а иногда - ранее судимые, трудно сохранить

исторически сложившуюся российскую культуру языка.

По словам Бородина Р.В. "некоторые законы откровенно отражают узко

групповые интересы, их качество низкое."1

Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции

РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы

нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и

муниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за

отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо

противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число

законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом,

налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит

проведение экономической и социальной реформ, решение проблем

государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней

и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание

правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и

обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие

государственные органы, общественные организации, широкие круги

общественности. На основании такого понимания и более развернутой является

классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным

и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов

правотворчества:

"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне

выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит

подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не

порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь

предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных

этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его

обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму права,

т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса

решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда

мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа,

непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его

опубликование."1

Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.

Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными

органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует

правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с

точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

§3.Законотворческий процесс.

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились,

соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в

правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе

ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют

правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более

подробно.

Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка

проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный

момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в

регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых

либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть

объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это

понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому

осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса,

его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими

целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных

законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации

принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого

решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". 1

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало

законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема

будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков

законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он

соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно

составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются

такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий

план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки

принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции

нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному

иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным

на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные

изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина

выделяет несколько уровней иерархической структуры:

1/ подзаконные нормативные акты;

2/ нормативные указы;

3/ "простые" федеральные законы;

4/конституционные федеральные законы;

5/ Конституция РФ /как целое/;

6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя

Конституции РФ I993 г.2

На практике вопрос о соотношении, скажем, законов и указов, особенно

принятых в период до I2 декабря 1993г., решается далеко не однозначно.

Особняком стоят указы, вышедшие до конца сентября I993 г, когда Президент

был нацелен Съездом народных депутатов РФ, полномочиями издавать

законодательные акты. Многие из них устарели и вошли в противоречие с более

поздними законами и указами. Государственной Думе предстоит высказать свое

отношение к Указам Президента, вышедшим в свет с момента введения в

действие Конституции I993г. по день начала работы Федерального Собрания,

т.е. до I5 января I994 г., тем более что в них содержится оговорка, что

"они должны быть внесены на рассмотрение Федерального Собрания"1. К

сожалению, Государственная Дума до сих пор так и не высказала своего

отношения к ним. Это может привести к такой ситуации, когда

правоприменительная практика столкнется со значительными сложностями,

идущими в разрез с идеей укрепления российской государственности.

Предотвращение таких катастрофических для правовой системы последствий

возможно уже на станции создания проекта нового нормативного акта. Мы

видим, что уже на стадии разработки законопроекта следует внимательно

отнестись к изначальной концепции нормативного акта и его месту в системе

законодательства.

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект.

Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е.

правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и

ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ -

Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная

тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных

структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона

вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности

специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный

уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного

стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд,

является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором

является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за

свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-

правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов

аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с

предложением передать работу по составлению законопроектов группе

специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином

законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое

достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями.

Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо

привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".1

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально

созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление

соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на

котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов

парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще,

депутаты работают только с готовым проектом, который создается

специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6