Общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления

Социальный контроль осуществляется в человеческих обществах разными способами: в виде права как вполне очевидной институциализированной формы, религии, воспитания. Но в форме общественного мнения процесс социального контроля не институциализирован, при этом обладает воздействием, или санкциями. Специалист по социальному контролю Р.Т. Ла Пьером в одной из своих работ в середине XX века разделил санкции, накладываемые общественным мнением, на три категории: физические санкции, экономические санкции и, самое главное, психологические санкции, начиная с лишения человека ответа на его приветствие и заканчивая полным его бойкотом.

При сравнении двух концепций общественного мнения следует подчеркнуть, что они основаны на совершенно различных предположениях относительно функции общественного мнения. Общественное мнение как рациональный процесс, фокусируясь на проблемах демократического участия и обмена различными точками зрения по общественно значимым вопросам, требует в то же время внимания к этим идеям со стороны правительства и считает, что власть капитала и государства, средства массовой информации и современные технологии могут манипулировать процессами формирования общественного мнения. Теория общественного мнения как социального контроля концентрирует внимание на поддержании необходимо достаточного уровня согласия внутри общества относительно ценностей и целей сообщества. Согласно этой концепции, сила общественного мнения настолько велика, что ни правительство, ни отдельные члены общества не могут его игнорировать. Источник этой силы - угроза изоляции, которой общество подвергает отклоняющегося индивида или непослушное правительство, а также страх перед изоляцией, который обусловлен социальной природой человека.

Таким образом, в обществе сложился и стабильно функционирует особый механизм реагирования на социально значимые проблемы через высказывание по ним суждений заинтересованными слоями населения. Такая реакция населения носит не случайный спорадический характер, а является постоянно действующим фактором общественной жизни. Функционирование общественного мнения как социального явления, означает, что оно действует в качестве «социальной власти», т. е. «власти, наделенной волей и способностью подчинить себе поведение субъектов социального взаимодействия».

В данном контексте общественное мнение в структуре общественных отношений выступает в роли специфического социального института, обладающего своими функциями, и представляет собой определенный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения людей в определенных ситуациях. Социальные институты обеспечивают устойчивость социальных связей и отношений в обществе. В зависимости от видов (политические, экономические, культуры и т.д.) институтов определяются и их функции. Функция (в переводе с латинского - исполнение, совершение) в рамках социологии понимается как: 1) роль, которую выполняет тот или иной элемент социальной системы в ее организации как целого; 2) зависимость между различными социальными процессами, выражаемая в функциональных взаимосвязях переменных; 3) социальное действие, ставшее стандартизированным, регулируемое определенными нормами и социальными институтами.

Функции общественного мнения весьма разнообразны. Кроме отмеченной выше функции социального контроля, одной из важнейших является информационно-оценочная функция, дающая сведения (моральную оценку) об отношении индивидов, социальных групп, социальных общностей к наиболее важным фактам, событиям и явлениям, к деятельности официальных учреждений и должностных лиц.

Как правило, позитивная или негативная оценка также аккумулирует конструктивную функцию артикуляции различных общественных интересов и интеграции на их основе индивидов, социальных групп и социальных общностей.

Общественное мнение выполняет образовательную и воспитательную функции. Образовательная функция синтезирует теоретическое и обыденное сознание. Хотя в этом синтезе могут преобладать элементы обыденного, результаты реализации образовательной функции бывают весьма значительными. Они проявляются в сообщении новой информации и формировании на этой основе новых знаний о явлениях и процессах социальной действительности, в расширении познавательных и оценочных возможностей личности, усвоении человеком нравственно-правовых норм, ценностей и образцов поведения, и воспитании у него чувства высокой ответственности за свои дела.

Смысл консультативной функции вытекает уже из самого его названия и заключается в том, что в случае необходимости общественное мнение может дать консультацию, совет, предложение какому-либо социальному институту. В них может содержаться тот или иной способ разрешения назревших социально-политических, экономических, нравственных и других проблем.

Оперативная функция общественного мнения направлена на обслуживание интересов различных социальных групп и социальных общностей (партий, ассоциаций), осуществление их политики.

Наконец, все рассмотренные функции общественного мнения прямо или косвенно служат осуществлению ими мобилизационной функции. Она проявляется в побуждении людей к определенным социальным действиям (или сознательному бездействию).

Общественное мнение, являясь сложным социальным явлением, может быть отнесено к системным объектам, поскольку в основном отвечает большинству признаков и критериев, принятых в системном анализе: целостность, наличие различных типов внутренних связей, иерархичность структуры, наличие цели и целесообразный характер существования, самоорганизация, функционирование и развитие. Оно не появляется неожиданно и так же вдруг исчезает, а имеет свой цикл развития, в ходе которого можно увидеть последовательную смену присущих ему стадий: от зарождения до исчезновения. Иными словами, общественное мнение обладает динамической структурой. Внутри этой структуры выделяют несколько стадий:

- зарождения; эта стадия характеризуется проявлением широкого интереса множества людей к проблеме и активный поиск информации. У человека появляется потребность выразить свое мнение (оценку), обменяться им с другими людьми и, таким образом, уже складывается групповое мнение; - формирования; на этой стадии в ходе обмена мнениями, словами между группами с различными оценками формируются уже большие группы (массы) людей. Идет активная работа по поиску и сплочению единомышленников, выявляются доминирующие противоположные мнения, вокруг которых и концентрируются основные силы;

- функционирования; сформировавшееся на предыдущей стадии доминирующее мнение узаконивается и способно выступать партнером или оппонентом управляющих органов и организаций, создавших какую-либо проблему. В фокусе внимания находится эта проблема, причем позиции большинства в отношении к ней четко очерчены;

- спад; эта стадия характеризуется снижением массового интереса к проблеме, она становится для большинства людей не актуальной по различным причинам: либо проблем решена, либо решение проблемы на данный момент невозможно, либо появилось что-либо, перекрывающее данную проблему. Происходит сужение социального состава, теряется острота противостояния. При этом проблема всё еще вызывает интерес;

- отмирание; наконец, мнение теряет качество общественного (массового), превращается в разрозненные суждения отдельных людей и групп. Социальная оценка сходит на нет.

Следует отметить, что границы между выделенными этапами весьма подвижны и не имеют четких очертаний, размыты. Как правило, одновременно сосуществует несколько общественных мнений по различным объектам, «жизненный цикл» которых находится на разных этапах.

Общественное мнение имеет свои каналы выражения, каковыми являются поведение населения во время выборов (всех уровней); участие в законодательной деятельности через референдумы, плебисциты, собрания и т.п.; посредством средств массовой информации и коммуникации (включая и слухи); массовые поведенческие проявления общественного мнения (митинги, протесты, демонстрации, забастовки и т.д.); создание и функционирование лоббистских структур и групп давления. Совершенно специфическим каналом выражения общественного мнения, специально организованным является социологический канал, т.е. использование социологических методов для «снятия», выражения общественного мнения.

Распределение по каналам зависит от социально-политической ситуации и определяется закономерностью самокомпенсации, когда в случае перекрытия какого-либо из множества каналов выражения общественного мнения, происходит перераспределение потоков по оставшимся каналам. Даже при наличии жесткого репрессивного режима, сделавшего все для подавления негативного (для режима) общественного мнения, оно продолжает функционировать по таким каналам как межличностное общение, взаимодействие малых групп, обучение и воспитание и т.д.

Таким образом, общественное мнение, относимое к классу сложных социальных объектов, одновременно выступает социальным институтом и реализует функцию социального контроля.

Далее возникает необходимость остановиться на рассмотрении понятий местного самоуправления и его системы, а также субъекта и объекта местного самоуправления.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого определения. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление толковалось по-разному. К примеру, Н.Н. Литягин считает, что «местное самоуправление - это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляется она на основе самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учета общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов» Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. М.: Об-во «Знание» РФ, 1992. С. 115.. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов местное самоуправление трактуют как «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов непосредственной демократии, представление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей заявления, отстаивания и проведения в жизнь собственных интересов, политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 81.».

Существует и определение, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной в Российской Федерации 11 апреля 1998 г. В соответствии с п.1 Хартии ст.3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения Основы Европейской Хартии о местном самоуправлении / Под ред. В.А. Черникова. М.: Проспект, 2000. С. 4.».

Федеральный закон №131 - ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п.2 ст.1 следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ №131 - ФЗ от 06.10.2003. Серия «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 3.. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ.

Необходимо отметить, что наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве применяется термин «муниципальный». Он используется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 года. Федеральный закон №131- ФЗ устанавливает на этот счет в ст.2, п.2 следующую норму: «слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Таким образом, исходя из этой формулировки, необходимо понимать, что термины «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления.

При анализе местного самоуправления исследователи в числе наиболее важных его категорий выделяют такие как: «содержание», «пространственные рамки», «субъектный состав». В учебнике «Муниципальное право в России» (И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов) даны их трактовки. Так, «содержание» местного самоуправления составляют вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов, и, во-вторых, решаемых самостоятельно этими коллективами или предрасположенных к такому решению.

«Пространственные рамки» управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории «муниципальное образование». «Муниципальное образование» - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения»Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 132..

«Субъектный состав» местного самоуправления раскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет жителей в единый территориальный коллектив. Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 76..

Законодательное определение местного самоуправления в целом воспроизводит то теоретическое определение, которое было приведено выше. Оно его юридизирует, в частности, вводя указание на конституционное признание и гарантирование местного самоуправления, на то, что население осуществляет самоуправленческую активность под свою ответственность.

Теперь необходимо перейти к определению понятия «система местного самоуправления». Она, в общепринятом понимании, определяется как совокупность местных сообществ жителей муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций Там же. С.78.. Следуя логике данного анализа, важного рассмотреть, каково соотношение между отдельными субъектами самоуправления.

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов считают, что наиболее общую субъектную основу местного самоуправления составляют низовые территориальные сообщества жителей (территориальные коллективы), соединяющие в себе в сущностном (потребности, интересы), содержательном (функционально-целевая активность), формальном (правовые и иные нормы, структуры управления, общения и т.п.) аспектах деятельность индивидов, групп, коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическую инфраструктуру, другие составляющие.

Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политико-территориальные единицы.

Местное сообщество - это единение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно-окрашенными связями между ними. Важно знать, что местные сообщества в рамках муниципальных образований осуществляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 206..

Во-первых, права и интересы местных сообществ осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления. Все они, с точки зрения функциональной специализации, делятся на две ветви. Первая - выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты и должностные лица (председатель Думы, его заместители и др.); вторая - исполнительно-распорядительные органы, их структурные подразделения, должностные лица местной администрации (руководители муниципальных органов). В то же время в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило соединяют и представительные, и исполнительные функции.

Во-вторых, местные сообщества изъявляют свою волю через корпус муниципальных избирателей, лиц, имеющих право участвовать в местных референдумах, сходах, собраниях жителей.

В-третьих, в систему самоуправления граждан входят и органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины и пр.).

В-четвертых, для местных сообществ важными внутренними субъектами являются общественные, религиозные объединения, национально-культурные автономии, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений.

В-пятых, составляющими местные сообщества субъектами выступают муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения.

В-шестых, формами самоуправленческой активности жителей являются обращения, заявления, жалобы, народные правотворческие инициативы, забастовки, митинги, демонстрации, шествия, пикеты, опросы населения, общественные работы и многие другие институты группового соединства и индивидуального волеизъявления.

Анализ литературы по проблеме местного самоуправления позволяет выделить его субъект и объект. В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер и возникают на муниципальным уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят, как отмечается в литературе, комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающий при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. В качестве инструмента взаимодействия с местной властью субъект местного самоуправления использует общественное мнение. Оно в системе местного самоуправления выполняет различные функции, которые были описаны выше. Благодаря проявлению этих функций общественного мнения его роль в социальном управлении велика.

Как любое явление окружающей нас действительности общественное мнение по тем или иным вопросам муниципалитета проходит различные стадии - оно рождается, достигает определенной зрелости и умирает или реализует себя в конкретных проявлениях жизни.

В последнее время внимание органов местного самоуправления к общественному мнению значительно усилилось. И это вполне объяснимо. Стремление действовать в соответствии с общественными интересами и нравственными нормами вызывает у исполнительной и представительной власти потребность в четких ориентирах. Их и призвано дать общественное мнение, характеризующее настроение людей, их отношение к постоянно меняющейся политической, экономической, социальной ситуации, к тем или иным законопроектам и законам.

Действительно, общественное мнение сегодня играет особую роль в социальном управлении. И мэры городов, главы районных администраций стремятся использовать его силу и значение в своей деятельности. В опоре на общественное мнение многие из них видят путь к эффективному муниципальному управлению. Объяснение этому, на мой взгляд, в том, что общественное мнение в условиях местного самоуправления, во-первых, выполняет важные социальные, политические функции во всех сферах общественной жизни; во-вторых, своеобразным способом отражает и выражает социальные требования и интересы различных слоев населения; в-третьих, выступает показателем степени развития общественного и массового сознания, настроений и отношения населения к различным факторам и событиям; в-четвертых, является одним из важнейших каналов получения обобщенной и конкретной социальной информации; в-пятых, выступает своеобразным источником и носителем житейского опыта народа, в нем проявляется коллективный ум представителей населения; в-шестых, отражает отношение широких слоев населения к политике и органам местной власти, муниципальным, государственным и общественным задачам; в-седьмых, выступает самостоятельным инструментом регулирования образа жизни, его нормативно-мотивационных особенностей и направлений Павлов С.Н. Формирование общественного мнения органами местного самоуправления // Чиновникъ. 2000. №1. С. 22..

Таким образом, общественное мнение можно рассматривать как элемент управления - обратную связь, придающую местному самоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность, целеориентированность, высокую интегративную способность.

ГЛАВА 2. МЕСТО И РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Модель системы местного самоуправления и оценка ее

эффективности

В Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ провозглашается, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим демократическим принципам и непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.

Развитое местное самоуправление - одна из наиболее надежных гарантий целостности государства, поскольку муниципальная власть заинтересована в верховенстве федеральных законов, в силе федеральной власти, способной обеспечивать гражданам минимальные государственные социальные стандарты и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения.

Мировая практика показывает, что местное самоуправление позволяет весьма эффективно решать основной круг вопросов жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуниципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов. Согласно Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст.12) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. С. 6.. Иными словами, власть народа реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, а также посредством двух уровней власти - государственной и местного самоуправления.

Демократическое устройство современного российского общества подтверждается положением Основного Закона о том, что институт местного самоуправления - наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления - относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16).

В ст. 12 Конституции РФ сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. С. 6.. Это означает, что местное самоуправление обладает собственной (исключительной) компетенцией, т.е. гарантируется его непосредственное участие в осуществлении народовластия. Предполагается особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, исключающий административную зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Взаимодействие между ними осуществляется посредством контроля за исполнением органами местного самоуправления законов, принимаемых органами государственной власти.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7