Процедура заключения международных договоров

осуществляются в форме федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию

предложения о ратификации международного договора. Предложение должно

содержать заверенную копию официального текста международного договора,

обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия

договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-

экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым федеральными органами

исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных

договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-

рп. Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в

Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ

международного договора (ратификация, утверждение, принятие,

присоединение), а также о временном применении, прекращении или

приостановлении действия договора направляется копия официального текста

международного договора (при необходимости с официальным переводом на

русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной

власти[xxxiv].

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных

договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство

Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими

федеральными органами исполнительной власти, если договор касается

вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство

иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных

договоров в форме федерального закона (ст.20), о присоединении к

международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона

(ст.21). Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами

исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами

государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются

Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о

прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ,

заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ (ст.36). Копия

официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по

общему правилу, Министерством иностранных дел.

Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации

договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции РФ

заключение Правительства. Согласно этой норме законопроекты о введении или

отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных

займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие

законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального

бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в

соответствующем предложении (как и перечень последствий, рассматриваемых

при представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона), не

является закрытым. Иными, требующими учета последствиями являются,

например, последствия экологического характера.

Ратификация международных договоров РФ осуществляется в соответствии с

Конституцией в форме федерального закона.

Конституция (ч. 1 ст.104) предоставляет право законодательной

инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации,

членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным

(представительным) органам субъектов РФ по неограниченному кругу вопросов,

а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по

вопросам их ведения. Поэтому возникла необходимость регламентировать

внесение в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы

(кроме Президента и Правительства, представляющих международные договоры на

ратификацию) законопроектов по вопросу о ратификации международных

договоров.

Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в

Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратификации международного

договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но подлежит

ратификации в соответствии со ст.15 Закона, т. е. исключается возможность

внесения законопроекта, предполагающего ратификацию уже вступившего в силу

для РФ договора, что противоречило бы международному праву, так как договор

не может вступить в силу дважды. Кроме того, не предусматривается внесение

законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и

выражение согласия на обязательность которых для РФ входит в компетенцию

Президента или Правительства.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной

инициативы законопроекта по вопросу о ратификации международного договора

Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для

предложений по данному законопроекту. По итогам рассмотрения законопроекта

по вопросу о ратификации международного договора Президент мог бы,

очевидно, внести в Государственную Думу на ратификацию соответствующий

договор (дать поручение о внесении Правительством) или обосновать

несвоевременность его ратификации (по соображениям как внутреннего, так и

внешнего порядка).

Порядок действий Государственной Думы при несогласии с доводами

Президента о несвоевременности ратификации договора не регламентируется

Законом, однако в любом случае такие действия должны исключать возможность

противопоставления органов государственной власти РФ в вопросах заключения

международных договоров, так как субъектом международного договора является

государство в целом.

Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации

международных договоров осуществляется в соответствии с ее регламентом. Оно

включает предварительное обсуждение в комитетах и комиссиях Государственной

Думы, в том числе с участием уполномоченных соответственно Президентом и

Правительством представителей. Возможны проведение парламентских слушаний,

привлечение экспертов, создание необходимых комиссий. Особая роль в

процессе предварительного обсуждения принадлежит комитетам по международным

делам и по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет

представляет соответствующее заключение и проект федерального закона о

ратификации международного договора.

Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие

соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем

заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам.

Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить

законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение вопроса о

ратификации международного договора.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации

международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение

Совета Федерации. Решение о принятии закона и направлении его в Совет

Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.

Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой

федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется в

соответствии с регламентом Совета Федерации. Процедура предварительного

обсуждения закона о ратификации международного договора в комитетах Совета

Федерации во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах

Государственной Думы. По результатам обсуждения принятого Государственной

Думой федерального закона о ратификации международного договора Совет

Федерации принимает решение одобрить закон или отклонить его. Такое решение

оформляется постановлением Совета Федерации.

Дальнейшие действия палат Федерального Собрания в отношении

федерального закона о ратификации международного договора определяются

Конституцией и регламентами палат.

Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый

Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией

Президенту для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора

Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается

ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью

министра иностранных дел Российской Федерации, вслед за чем стороны

обмениваются ратификационными грамотами и сдают грамоты на хранение

депозитарию.

§4. Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в

международном договоре.

Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может

присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением

другого вида является случай, когда государство, не имеющее права, согласно

положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую

возможность.

Присоединение – не просто особый способ выражения согласия государства

на обязательность для него международного договора или отдельная подстадия

в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф.Губин, присоединение

можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных

договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий

или этапов. В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия

присоединяющегося государства на обязательность для него международного

договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация

акта о присоединении к международному договору[xxxv].

Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в

переговорах или конференции по подготовке согласованного текста договора,

то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В.Ф.Губина, такое

государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные

переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его

депозитарием об условиях своего участия в договоре. В этом случае,

применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы

стадия подготовки и принятия текста договора.

Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других

государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие

многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для

участия в них других государств.

Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет открытие для

всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних

договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции по

праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не

была принята. Венская конвенция в ст.15 содержит дискриминационные формулы,

ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем

присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав

соответствующее заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав,

что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения

всех государств[xxxvi].

Если международный договор открыт для присоединения, любое государство

может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем

процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться соглашением

государств, участвовавших в разработке данного договора, в соответствии с

принципом суверенного равенства всех государств, независимо от их

социального строя.

Присоединяясь к международному договору, государства могут делать

заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых

случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним

должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам. Поскольку,

как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения в

многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в

нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает

нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой,

чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора.

Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых

связей по данному договору между присоединяющимся государством и всеми

участниками договора.

Раньше различались две формы присоединения обычное и привступление.

Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к

договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор

государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь,

государство просто заявляет о признании обязательности для него данного

международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении

депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору,

который вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что

право на присоединение к договору существует независимо от его вступления в

силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные статьи

современных многосторонних договоров.

Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых

сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан

депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается,

что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к

договору и лишь после его ратификации государство выражает свое согласие

стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не

говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает

это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его

участников. Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского

процесса, которая предусматривала ратификацию присоединений (ст.31). В ноте

министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966 г. , в которой

уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было

указано: «Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении

Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в

соответствии с ее ст.31». Ратификации ноты не было[xxxvii].

Ст. 21 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а»

устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым

производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15,

присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке,

определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если международный

договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение

договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных

законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б»,

«в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено,

участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем

присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем

присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении РФ к международным договорам в

форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для

ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о

присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о

наркотических средствах 1961 г. [xxxviii], Уставу Совета Европы и

Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и

протоколам к нему[xxxix].

Подпунктом «б» устанавливается, что в отношении договоров,

присоединение к которым производится от имени РФ (за исключением тех

договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального

закона), решения о присоединении принимаются Президентом, а если

соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, -

Правительством.

Президентом решения о присоединении РФ к международным договорам

принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения

принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению.

Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции об

Организации по морским наукам в северной части Тихого океана (постановление

от 3 мая 1994 г. №440[xl]).

Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам

принимаются Правительством, если присоединение производится: от имени

Российской Федерации - к договорам по вопросам, относящимся к ведению

Правительства (подпункт «б»); от имени Правительства (подпункт «в»).

Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении

Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и

художественных произведений в редакции 1971 г. , Всемирной конвенции об

авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2,

Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от

незаконного воспроизводства их фонограмм'. Положения этих конвенций,

которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в российские

законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли отражение в

Законе Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г.

Еще один пример правительственного решения о присоединении к международным

договорам связан с участием Российской Федерации в конвенциях Совета Европы

в области образования. Правительство приняло предложение Министерства

иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов

исполнительной власти, о присоединении Российской Федерации к Европейской

конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие

учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня

1964 г. , а также к Европейской конвенции об академическом признании

документов об университетском образовании от 14 декабря 1959 г.[xli]

Присоединение к международным договорам межведомственного характера

осуществляется в порядке, предусмотренном для заключения таких договоров.

Это означает, что решение о проведении переговоров о присоединении к

межведомственному договору принимается Правительством, а решение о

присоединении к нему - федеральным министром, руководителем иного

федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят

вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством

иностранных дел; Правительство принимает решение о присоединении к

межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное

значение для государственных интересов РФ.

От присоединения нужно отличать акт подтверждения государством своего

участия в международном договоре. Такое подтверждение становится

необходимым, когда по различным причинам, например в случае правопреемства,

другие участники договора могут усомниться в участии государства в данном

договоре. Так, в 1955 году Советский Союз заявил о признании

ратифицированных Россией Гаагских конвенций и деклараций 1899 и 1907 годов

«в той мере, в какой эти конвенции и декларации не противоречат Уставу ООН,

и если они не были изменены или заменены последующими международными

соглашениями, участником которых является СССР[xlii]».

Вскоре после Великой Октябрьской социалистической революции в

соответствии с ленинским Декретом о мире Советское государство признало для

себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций. Так, Постановлением СНК

РСФСР от 30 мая 1918 г. были признаны Женевские и другие конвенции Красного

Креста. В 1925 году СССР были признаны: конвенции 1904 и 1906 годов об

освобождении госпитальных судов от портовых или иных сборов, Гаагская

конвенция 1907 года о применении к морской войне начал Женевской конвенции

1906 года; в 1926 году – Брюссельские конвенции 1910 года относительно

столкновения судов и оказания помощи и спасания на море, конвенция 1884

года по охране подводных телеграфных кабелей, конвенция 1911 года об охране

котиков и др.[xliii]

В 1958 году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская

Демократическая Республика как одно из государств-правопреемников прежней

Германии — участника Гаагских конвенций. То обстоятельство что

правительство Нидерландов в качестве депозитария учинило опрос других

участников конвенций относительно участия в них ГДР, ни в какой степени не

может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика

являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов. В 1976 году это

участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения 22

декабря 1958 г.[xliv]

Как видно, вопросы, связанные с подтверждением участия в международном

договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они

регулируются не Венской конвенцией 1969 года о праве международных

договоров, а Венской конвенцией 1978 года о правопреемстве государств в

отношении международных договоров.

В РФ этот вопрос дополнительно урегулирован в ФЗ «О международных

договорах РФ». П. 3 ст.1 Закона гласит, что закон распространяется на

международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве

государства-продолжателя СССР. Это понятие является новым в международно-

правовой практике. При образовании на месте одного государства нескольких

новых говорят о государствах-правопреемниках. Между ними распределяются

международные права и обязанности прекратившего существование государства.

Применительно к СССР такими правопреемниками являются государства- бывшие

союзные республики. Что касается России, то статус правопреемника не мог

удовлетворить ни ее, ни другие государства, ни международное сообщество в

целом. Поэтому по взаимному соглашению государств за РФ был признан особый

статус «государства-продолжателя», в силу которого она заняла в

международной системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и

обязанностей.

§5. Принятие, утверждение международных договоров.

Принятие международного договора – это особая форма, посредством

которой государство выражает в международном плане свое согласие на его

обязательность для себя.

В таком понимании принятие международного договора нужно отличать от

принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как уже

говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту. Голосуя за

договор, государства принимают его текст, но не выражают еще согласия с

вытекающими из него обязательствами. Принятие обязательств но договору

происходит на последующих стадиях процесса заключения международного

договора, о которых уже говорилось (подписание, ратификация и

присоединение) и о которых еще пойдет речь дальше.

Выражение «принятие международного договора» — сравнительно новое в

международном праве. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по

существу. Об этом свидетельствует договорная практика государств и тот

факт, что одни и те же процессы называются в одних случаях принятием

договора, в других — присоединением к нему. Так, в ст.79 Устава Всемирной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10