Теория разделения властей

основу рассматриваемой теории. Созданы фундамент и каркас концепции

разделения властей, которые, как представляется, можно рассматривать в

качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов, независимо от

того, щ^, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и

как интерпретируется.

Среди такого рода общих, достаточно устоявшихся, универсальных положений,

составляющих основу теории разделения властей, можно выделить следующие

постулаты.

В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная,

исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым

государственным механизмом, но и относительно самостоятельны1.

Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные,

исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей,

действует система сдержек и противовесов.

Все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе.

Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, "обладают постоянной и

устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за

этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть",

которая следила бы за их исполнением2.

Однако не во всех современных государствах такая правовая база

существует. Не случайно некоторые американские авторы сетуют на то, что

"Верховный Суд США, несмотря на множество рассмотренных им дел и созданных

прецедентов, так и не смог в течение более чем двух столетий нашей истории

создать систему законодательства, касающуюся непосредственно разделения

власти"3.

Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также

верховенство законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на

относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее

деятельности. "Ведь то, что может создавать

1 См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 308-314.

2 Локк Дж. Сочинения. В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 347.

3 См.: Elliott E. Holmes and Evolution: Legal Process as Artificial

Intelligence // Journal of Legal Studies. 1984. N 13. P. 113; Elliott E.

Why Our Separation of Powers Jurisprudence is so Abysmal? The George

Washington Review. 1989. № 3. P. 507.

221

законы для других, - поясняет Дж. Локк, - необходимо должно быть выше их. А

поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь

потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для

каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для

наказания, коща они нарушены, постольку законодательная власть по

необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-

либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей"1.

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения

властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним

лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и

всего общества. Несмотря на некоторые различия в понимании конечных целей

теории разделения властей, многие авторы едины во мнении о том, что если в

руках одного лица или органа сосредоточивается вся власть, "если один

человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то

в таких случаях свобода не может долго существовать". Конечно, «мы все еще

можем голосовать один раз в четыре года. Но эти выборы неизбежно

превратятся в формальный опрос, где единственным ответом в бюллетене будет

только "да"»2.

Как применяются названные и иные положения, составляющие общую теорию

разделения властей, на практике? Какие факторы влияют на данный процесс?

Чем обусловливается национальная специфика процесса применения теории

разделения властей в той или иной стране? На эти и другие им подобные

вопросы в западной литературе единого ответа нет. Однако если попытаться

суммировать разноречивые ответы и отвечать на эти и им подобные вопросы

кратко, то ответ звучал бы примерно так: национальная специфика, равно как

и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей в той

или иной стране, обусловливаются особенностями развития данной страны,

характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и

общества.

Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами не менее важную

роль играют и субъективные факторы. Ибо без них (в частности,

приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей) просто

невозможно было бы вести речь о применении данной теории в той или иной

стране. Это очевидно, как, впрочем, и то, что от того, как понимается

теория разделения властей, какие ее положения выдвигаются на первый план, а

какие остаются незамеченными, чему уделяется первостепенное значение, во

многом зависят характер и особенности ее применения3.

Локк Дж. Сочинения в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 350.

2 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 91.

3 Ladd Ev. The American Polity. The People and Their Government. N.Y.,

1989. P. 108-127.

222

Если отвечать более обстоятельно на поставленные вопросы, то ответ нужно

искать в специфике объективных и субъективных факторов, существующих в той

или иной отдельно взятой стране1, а иногда и в особенностях международного

окружения. Например, со значительной долей уверенности можно сказать, что

не будь на вооружении правящей элиты современных высокоразвитых в

промышленном отношении стран, оказывающих на "пореформенную" Россию и

другие бывшие союзные республики большое влияние, принципа разделения

властей, то вряд ли он был бы с такой высокой готовностью воспринят новыми,

в основном прозападными, политическими элитами в этих "нарождающихся

демократиях". Не следует забывать, что теория разделения властей — это не

только и даже не столько "формально-юридическая", сколько политическая и

идеологическая теория.

Степень и характерные особенности процесса реализации данной концепции в

той или иной стране во многом зависят от таких конкретных факторов, как:

а) форма правления государства. Президентская республика, каковой

являются, например, США, в гораздо большей степени тяготеет к разделению

властей, нежели конституционная монархия в Бельгии, Великобритании, Швеции

или любой иной стране;

б) форма государственного устройства. В федеративном государстве,

например, в отличие от унитарного значительный акцент по вполне понятным

причинам делается не только на разделение властей по "горизонтали" (между

центральными органами государства), но и по "вертикали" (между центром и

субъектами федерации);

в) политический режим. Современные демократические политические режимы,

как правило, прокламируют и придерживаются (по крайней мере теоретически)

принципа разделения властей. В то время как тоталитарные и автократические

режимы, даже тогда, когда заявляют о приверженности принципу разделения

властей, на деле имеет место лишь разделение властцых функций;

г) существующие исторические, национальные и политические традиции, а

также сложившаяся политическая практика в той или иной стране.

Наряду с названными действуют и иные объективные и субъективные факторы,

влияющие на процесс реализации в разных странах теории разделения властей.

Их много. Они весьма разнообразны и многочисленны. О преимуществах и

недостатках каждого из них идут споры. Глубокое и разностороннее их

изучение позволит создать более полное представление не только об основных

положениях теории разделения властей, но и об особенностях национальной

практики их применения.

1 См., напр.: Nippon a charted Servey of Japan 1992/93. Tokyo, 1992. P. 19-

22. 223

4. Нескончаемые споры в западных академических и политических кругах идут

вокруг вопросов, касающихся оптимального соотношения законодательной и

исполнительной властей, а также места и роли в рассматриваемой триаде

судебных органов.

На вопрос о значимости судебных органов в системе разделения властей,

равно как и на многие другие связанные с ним вопросы, следуют хотя и

сходные, но далеко не всегда равнозначные ответы.

В одних случаях акцент делается на том, что в системе разделения властей

суд должен выступать своего рода гарантом сложившегося их равновесия.

Правда, иногда подобного рода суждения сопровождаются нареканиями на то,

что "в последние годы суды проявляют гораздо больший интерес к разделению

власти лишь тоща, когда дела касаются двух других ветвей власти, и почти не

проявляют никакого интереса, когда речь идет о самой судебной власти"1. Но

это не меняет существа дела.

В других случаях суд в системе разделения властей рассматривается как

своеобразный арбитр, как институт, выступающий в качестве посредника между

законодательной и исполнительной властями. При этом также иногда

указывается на то, что суд не справляется с данной задачей. Это происходит,

по мнению отдельных авторов, особенно тоща, когда "главная цель разделения

властей - обеспечить общество и отдельных граждан от бездарного или

тиранического использования власти различными органами, забывается"2.

Наконец, в третьих случаях суд представляется в виде института,

призванного в ходе не прекращающейся между различными ветвями власти борьбы

за влияние своими решениями "приспосабливать непрерывно возрастающую

государственную структуру к конституционным требованиям разделения властей,

каждая из которых должна выполнять свои собственные, уникальные функции"3.

В задачу суда, по общему мнению, входит не только рассмотрение

конкретных, "специфических" дел, касающихся разделения властей, но и

рассмотрение вопросов, затрагивающих теорию разделения властей в целом. На

суд, в частности, возлагается обязанность "определения степени вторжения

одной конституционной ветеи власти в другую и установление того, в какой

мере это вмешательство препятствует совместной деятельности органов,

осуществляющих государственную власть"4.

1 Siegan В. Separations of Powers and other Divisions of Authority under

the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989. № 1. P. 2.

2 Schoenbrod D. How the Reagan Administration Trivialized Separation of

Powers // The Jeorge Washington Law Review. 1989. № 3. P. 461.

3 Strauss К. Formal and Functional Approaches to Separation of Powers

Questions - A Foolish Inconsistency? // Comell Law Review. 1987. Vol. 72.

P. 488.

4 Barron J. Dienis C. Constitutional Law. St. Paul. Minn., 1991. P. 135.

224

Кроме названных, есть и другие интерпретации и подходы к решению проблем

места и роли судебной власти в системе других государственных властей.

Помимо всего прочего, они свидетельствуют о важности, сложности и вместе с

тем запутанности рассматриваемых проблем.

Об этом же свидетельствуют и нескончаемые споры вокруг проблем

соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило,

ставится в двух плоскостях: в плане проблем оптимальности соотношения

законодательной и исполнительной властей и в плане пределов допустимости

делегирования законодательной власти.

При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и

исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных

стран, включая американцев, является следующая:

конгресс (парламент. Национальное собрание) принимает законы, а президент

(правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь1. Эта аксиома

концепции разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще

- в конституциях. Она довольно редко подвергается сомнению. За исключением

тех аномальных в современной истории случаев (фашистская Германия,

демократическая Россия после расстрела парламента 3-4 октября 1993 г.),

когда вопреки здравому смыслу и порушенной Конституции предлагалось считать

акты исполнительной власти по юридической силе стоящими над законами актами

законодательной власти.

Например, по закону "О ликвидации бедственного положения народа и

государства" от 23 марта 1933 г. в фашистской Германии органам

исполнительной власти в лице правительства предоставлялось право издавать

акты, имеющие силу закона. Причем специально предусматривалось, что если

закон, принимаемый правительством, расходился с формально действующей

конституцией, то тем хуже было для самой конституции. Подобные акты,

согласно ст. 2 закона, могли и не соответствовать конституции.

Разумеется, при этом "всенародно избранный" канцлер, не набравший на

выборах 5 марта 1933 г. даже 50% голосов избирателей, получал широкие

полномочия по разработке и внесению в правительство проектов такого рода

законов, которые после их формального утверждения уже на следующий день

вступали в силу2.

Однако такое положение, а точнее, "соотношение" законодательной и

исполнительной властей - это крайность для современных государств. Она,

естественно, серьезными учеными-конституционалистами не обсуждается, а

осуждается.

Обсуждению же на предмет оптимального, наиболее рационального

распределения властей, с точки зрения интересов всего общества, а не

1 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 89.

2 См.: Мельников Д., Черная Л. Преступник номер 1. Нацистский режим и

его фюрер. М., 1981. С. 174-175.

225

эгоистических интересов правящей клики и отдельных лиц, подлежат только те

случаи, когда обе ветви обладают реальной, а не декоративной, формальной

властью. Именно только по отношению к таким, а не крайним ситуациям

высказываются суждения, касающиеся критериев оптимального распределения

законодательной и исполнительной властей, установления баланса между ними,

их активности и эффективности.

"Дилемма вполне очевидна, - пишет в связи с этим С. Хэндель, - без власти

никакие большие дела не могут быть осуществлены. Однако очевидно и то, что

любая власть в потенциале влечет за собой всякого рода нарушения и

злоупотребления. Вопрос заключается в том, какими прерогативами должна

обладать исполнительная власть, для того чтобы не мешать деятельности

других властей и вместе с тем быть активной и эффективной. Каким образом и

какими средствами поддерживать баланс властей?"1

А баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах,

может быть далеко не всегда стабильным. Под влиянием целого ряда

объективных и субъективных факторов он периодически нарушается в пользу

исполнительной или законодательной власти. Каждая из властей стремится

использовать концепцию разделения в своих целях, для своего усиления2.

Так, например, в США, согласно американским источникам, в XIX в. это в

значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице

Конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж.

Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республиканском правлении

законодательная власть с необходимостью должна доминировать над

исполнительной3.

На протяжении всего XIX столетия в системе государственной власти США

верховенство оставалось за Конгрессом. Роль президента также считалась

весьма высокой. Но она была подчинена воле Конгресса4. Администрация Э.

Джексона и А. Линкольна считается в данном отношении "большим исключением

из этого правила"5.

В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно

изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов,

как отмечают исследователи американской политической

1 Hendel S. Op. cit. P. 578.

2 Schoenbrod D. Op. cit. P. 461.

3 Дж. Локк. Сочинения. В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 349-350; Федералист. С.

345-350.

4 Bailey H., Shatritz J. (eds.). The American Presidency: Historical and

Contemporary Perspectives. Chicago, 1988. P. 8.

5 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The

American Experience. N.Y., 1989. P. 147.

226

системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постоянно

переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в

сознании общественности наметилась тенденция рассмотрения американской

политической системы исключительно с "позиций персонализации института

президентства"1.

Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую

очередь называются усиление инициативы и активности института президента в

формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении

конфликтов. Анализируется целый ряд других, основных и дополнительных,

факторов2.

Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются

если не открытому сомнению, то во всяком случае далеко не одинаковой

интерпретации3. Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не

существует как таковой длительное время проявляющейся тенденции

поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви

власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение

баланса законодательной и исполнительной властей4. Оно, как правило,

объясняется время от времени возникающими критическими для той или иной

ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт, Иран-контрас в

США), или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав

государства, президентов-императоров.

Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и исполнительной

властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования

законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает "эрозии и в

конечном счете разрушает принцип разделения властей"5. Применительно к США

и некоторым другим странам оговаривается, правда, что процесс эрозии

"разделения властей" сдерживается высшими судебными инстанциями6. Однако

это не меняет существа дела.

Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию

законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что

по этому вопросу существуют и иные мнения.

1 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The

American Experience. N.Y., 1989. P. 147-148.

2 Rockman В. The Leadership Question: The Presidency and the American

System. N.Y. 1984; Edwardsg. Presidential influence in Congress. San

Francisco. 1990.

3 См.: Pyle Ch., Pious R. The President, Cougress and the Constitution.

N.Y., 1984. P. 18-52.

4 Schlesinger A. The imperial Presidency. Boston, 1973; Fisher L. The

Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Wash., 1981.

5 Hendel S. Op. cit. P. 579.

6 Weeks 0. Douglas, Legislative Power versus Delegated Legislative Power

// Georgetown Law Journal. 1937. January. P. 314. 227

Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных

функций к исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся

многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В

качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на

экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на

американский опыт "массивного делегирования законодательной власти от

конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом" в

30-е годы, в период Великой депрессии, а также на аналогичный опыт США 70-х

годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р.

Рейгана)1.

Существует и третий, своего рода "промежуточный" между полным отрицанием

и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования

законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как

такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для

нейтрализации негативного воздействия на "разделение властей" держать этот

процесс под судебным или иным действенным контролем.

Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы,

может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу

"успешного давления президента на Конгресс". А во-вторых, "благодаря

добровольному делегированию Конгрессом части своих законодательных

полномочий исполнительной власти". Когда Конгресс "приходит к выводу о

необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения

тех или иных проблем, президент довольно часто получает их"2.

Однако это делается не иначе как под контролем самого Конгресса или

судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив

носит временной и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым

существующего баланса законодательной и исполнительной властей3.

Помимо названных, в западной литературе существует множество и иных точек

зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями

власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории

разделения властей. Это вполне понятно и естественно, учитывая сложность,

многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и

практическую значимость концепции разделения властей.

1 Hendel S. Op. cit. P. 575; Schoenbrod L. Op. cit. P. 459, 463.

2 Janda К., Berry J., Goldman J., Huff E. Op. cit. P. 259-260.

3 Fitzgerald J. Op. cit. P. 44-51.

228

§ 3. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ

Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней

постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось

серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала "перестройки") о ней если и

говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом

плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без

оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция

Страницы: 1, 2, 3, 4