Становление системы местного самоуправления в РФ

финансовых возможностей, трудностей в поисках политических лидеров и умелых

администраторов. Городские же муниципалитеты часто являются во всех

отношениях кроме занимаемой площади эквивалентами промежуточного уровня в

сельской местности (района или провинции).

Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного

управления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно

более приближенного к рядовым гражданам базового уровня местного

управления, с другой стороны - укрупнением источника ресурсов для

предоставления услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на

промежуточном уровне, имеющем возможности привлечения более

высококвалифицированных специалистов и больших капиталовложений, однако

учитывающем при этом специфику местных условий.

К вопросам государственного значения, в решении которых, в

соответствии с законодательством принимают участие органы местного

самоуправления в целях реализации государственных социальных стандартов,

т.е. норм обеспеченности за счет государства минимальных потребностей в

социальных условиях жизни, которые устанавливаются органами

государственной власти Российской Федерации и (федеральные стандарты)

субъектов федерации (региональные стандарты) относятся: охрана природной

среды, организация здравоохранения, народного образования, социального

обеспечения, социальной защищенности населения, развития культуры,

физкультуры и спорта.

5 Внутренняя структура законодательного органа

Поскольку все эти органы были избраны совсем недавно (а некоторые не

избраны до сих пор), они в настоящее время находятся в стадии формирования

и трудно что-либо сказать об их внутренней структуре. Однако уже сегодня

можно предположить, что в разных регионах они будут значительно отличаться

друг от друга по внутренней структуре.

Представительный орган субъекта федерации осуществляет правовое

регламентирование в пределах своей юрисдикции. Это постоянно действующий

орган. Он обсуждает и утверждает бюджет, представляемый главой

администрации. Он контролирует выполнение принятых актов, исполнение

бюджета и управление собственностью субъекта федерации.

Представительный орган сам организует свою работу и может нанимать

специалистов по контракту.

На нижнем уровне (район, город, и т.д.) действуют представительные

органы местного самоуправления. В соответствии с президентским указом от

октября 1993 года, эти органы работают на временной основе и созываются

главой органа местного самоуправления. Последний утверждает решения,

принятые представительным органом. Представительный орган муниципалитета

утверждает программу местного развития и принимает устав органа местного

самоуправления.

Представительный орган может нанимать специалистов и создавать

комиссии. Имеются случаи, когда полномочия новоизбранных представительных

органов незаконно ограничиваются. Например, в Приморском крае, а также в

Калининградской, Курганской, Омской, Оренбургской и Пермской областях

представительные органы местного самоуправления вообще не наделены никакими

полномочиями.

В муниципальном образовании Сосновый Бор Ленинградской области

полномочия Городского Собрания достаточно широки:

- утверждение городского бюджета и контроль его исполнения;

- утверждение городских планов социально-экономического развития города и

контроль за их исполнением;

- утверждение Генерального плана и долгосрочных программ развития города и

контроль за их реализацией;

- установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате;

- и т.д.

В составе Городского Собрания 10 депутатов, которые избираются на 4

года, а пять, набравших следующее по количеству число голосов, имеют срок

полномочий 2 года, два кандидата, набравших на выборах следующее после

десяти избранных депутатов число голосов, зачисляются в резерв Городского

Собрания сроком на два года, и имеют право участвовать в работе Городского

Собрания с правом совещательного голоса. Депутаты Соснового Бора работают

на постоянной основе.

Мэр города является высшим должностным лицом в системе городского

самоуправления и является членом Городского Собрания, организует его работу

и председательствует на заседаниях. Мэр города осуществляет на принципах

единоначалия руководство администрацией города и несет ответственность

перед населением за ее работу. Мэр избирается одновременно с депутатами на

срок 4 года.

Главной фигурой в органе местного управления или самоуправления

является глава администрации. Он утверждает основные решения, принятые

представительным органом в отношении бюджета и местных налогов. Право

представительного органа контролировать действия администрации практически

не реализуется.

Устав Ярославской области содержит положение о процедуре разрешения

споров посредством создания согласительных комиссий.

6 Административный орган

Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том

числе административной, с тем, чтобы облегчить его становление и развитие,

которое находится фактически на анчальной стадии. Однако детальное

регламентирование местного самоуправления несовместимо с его природой и

целями. Органами местного самоуправления являются выборные и иные

органы местного самоуправления, образуемые в городских, сельских и на

других территориях. Определение статуса представительных органов местного

самоуправления относится к сфере Конституционного права. Административным

прпавом устанавливается статус органов местного самоуправления,

осуществляющих функции управленческого характера.

Орган исполнительной власти - это политическое учреждение, созданное

для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях

полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной

власти относится к к государственным органам и в этом своем качестве

отличается от органов исполнительной власти местного самоуправления.

Административные органы местного самоуправления только начинают

создаваться. В большинстве субъектов федерации до сих пор действует старая

административная иерархия. Звенья этой цепочки функционируют на уровне

городов, районов и иногда даже на сельском уровне. Местные администрации

имеют большой штат сотрудников, которые получают распоряжения от

вышестоящих органов и осуществляют решения, принятые административным

органом более высокого уровня. Поскольку в задачи административных органов

высшего уровня входит среди прочего создание уставов для органов местного

самоуправления, во многих случаях они составляют их таким образом, чтобы

полномочия органов местного самоуправления были существенно урезаны.

Местное самоуправление содержит большинство больниц, школ, дошкольных

учреждений и домов престарелых. Они также контролируют кадровую политику в

этих учреждениях. В последнее время вклад муниципалитетов в финансирование

этой области несколько уменьшился в связи с возникновением частных

учреждений. Однако, все коммунальные услуги по-прежнему предоставляются

муниципалитетами.

В 1994 году обязанности органов местного самоуправления остаются в

большинстве случаев неопределенными. Следуя устоявшейся традиции,

российские граждане склонны адресовать свои жалобы верховной власти,

предпочтительно президенту страны.

В некоторых субъектах федерации, местное самоуправление в маленьких

сельских и городских населенных пунктах (до 5 000 жителей) может

осуществляться непосредственно жителями в форме схода. По таким вопросам

как изменение границ административной территориальной единицы, или доверия

представительному органу, должен созываться референдум. Решение о созыве

местного референдума принимается администрацией

Должностные лица местной администрации организуют регулярные встречи

с жителями данной местности.

7 Основные функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления

муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного

самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к

достижению которых стремится местное самоуправление.

Местное самоуправление призвано обеспечить:

а) участие населения в решении местных дел.

Местное самоуправление способствует приближению власти к народу,

созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией,

нежели при централизованной системе управления. Участие граждан дан в

решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления

(референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

б) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами

местного управления.

Местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации

своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного

самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения,

пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно

формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают

местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами

местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных

задач местного самоуправления.

в) обеспечение развития соответствующей территории.

Местное самоуправление означает, что население, органы местного

самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов

местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной

самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя

муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны

обеспечить комплексное решение экономического, социально-культурного

развития городских и сельских населен населенных пунктов, других

территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

г) обеспечение потребностей населения в социально-культурных,

коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Функции обслуживания населения - одна из основных функций местного

самоуправления: т.к. в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль

о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления

гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и

качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых услуг,

нежели государственные органы, государственные чиновники при

централизованной системе управления местными делами.

д) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на

данной территории.

В соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного

самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи

по охране общественного порядка в системе местного самоуправления

выполняют органы милиции общественной безопасности (местной милиции).

Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют

с соответствующими органами государственной власти, развивают и

поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения

общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых

актов РФ и ее субъектов.

е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных

Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Федеральным органам государственной власти РФ, органам государственной

власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного

самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным

законодательством. В соответствии с Конституцией РФ (ст.133) органы

местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в

судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы,

возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно

дополняют друг друга.

Так же к функциями органов местного самоуправления относятся:

- самостоятельное управление муниципальной собственностью,

- формирование, утверждение и исполнение бюджета,

- установление местных налогов и сборов,

- осуществление охраны общественного порядка,

- развитие территории местного сообщества,

- жилищно-коммунальное хозяйство,

- местный общественный транспорт,

- потребительские услуги и торговля,

- муниципальное здравоохранение,

- муниципальное образование: дошкольное, средняя школа, профессионально-

технические училища в соответствии с государственными образовательными

стандартами,

- сохранение местных исторических и культурных традиций,

- развитие физкультуры и спорта,

- охрана окружающей среды,

- составление перечня объектов муниципальной собственности,

- решение иных вопросов местного значения.

М.А.Краснов в книге “Введение в муниципальное право”.* называет три

основные функции местных сообществ: "Местные сообщества: а) осуществляют

в рамках закона распределение социальных благ, гарантированных

государством (обеспечивает их доступность, всеобщность, адресность); б)

заботятся о поддержании систем, обеспечивающих жизнедеятельность населенных

пунктов (водоснабжение, пожарная безопасность, канализация, общественный

порядок и т.д.); в) обеспечивают условия для создания социальных благ, в

видовом, количественном и качественном отношении превосходящих

общегосударственные социальные стандарты."

8 Избирательная система

В соответствии с президентским указом, в субъектах федерации за

период с декабря 1993 года до 1995 были проведены всеобщие, равные и прямые

выборы (в некоторых субъектах федерации выборы до сих пор не состоялись). В

представительные органы субъектов федерации (называемые "думой" или как-то

иначе) должно входить не более пятидесяти человек.

Выборы представительных органов местного самоуправления должны были

быть проведены до осени 1994 года. Конкретная структура и форма местного

самоуправления (например, прямая или представительная демократия)

определяются местной общиной. В населенных пунктах, где выборы уже

состоялись, представительные органы существенно отличаются друг от друга по

типу организации. Далеко не всюду имеются выборные органы. Так, например, в

Удмуртской республике, Республике Марий Эл и в Калининградской области

только города и районы (в отличие от сел и сельсоветов) имеют

представительные органы в точном смысле слова; в Рязанской области эти

органы представлены в городах и селах, но отсутствуют в районах и

сельсоветах; в Адыгейской Республике сельские районы имеют органы

самоуправления, а районы и города имеют только подразделения

государственной администрации, подотчетные администрации более высокого

уровня. Ярославская область имеет детально разработанную систему местного

самоуправления собственного образца. Этот список может быть продолжен.

9 Основные источники доходов в бюджете органа местного самоуправления

Субъекты федерации добились для себя определенной экономической

самостоятельности (степень самостоятельности существенно различна в разных

субъектах федерации). Они оставляют на своей территории весьма значительную

часть налогов, собираемых в данном регионе. Каждый субъект федерации имеет

собственный сформированный бюджет. Нередко на территории субъекта федерации

незаконно остается немалая часть тех налогов, которые должны быть переданы

федеральному правительству.

Что касается муниципалитетов, то они почти полностью экономически

зависимы от субъектов федерации и практически бесправны. Структура дохода

местного бюджета состоит из следующих элементов: местные налоги и сборы,

часть доходов от сбора налогов, государственные дотации и субсидии, а также

облигации.

Так обстоит дело в теории. Фактически местные налоги и сборы

составляют крайне незначительную часть дохода.

Доля доходов от сбора налогов включает в себя следующие элементы:

налог с прибыли, налагаемый на предприятия, налог на добавленную стоимость,

подушный подоходный налог, налог на имущество предприятий, доходы от

приватизации государственной и муниципальной собственности, доходы от

аренды муниципальной собственности и некоторые другие.

Представительные органы субъектов федерации устанавливают в рамках

своей юрисдикции размер местной доли доходов, полученных от сбора налогов в

районах, городах и селах. Муниципалитеты по всей России выражают

озабоченность в связи с тем, что субъекты федерации забирают себе

несправедливо большую долю налогов, собираемых в городах, селах и т.д.

Субъекты федерации имеют полное право устанавливать размер этой доли, и ее

величина весьма существенно отличается от региона к региону. Например, а

1993 году городу Твери было позволено оставить в городском бюджете 3%

доходов налога с прибыли, 4,3% налога на добавленную стоимость и 5% личного

подоходного налога (остальное было забрано Тверской областной

администрацией). В городе Ярославле эти проценты составили соответственно

до 12, 10 и 80%. Законодательство некоторых субъектов федерации не содержит

гарантий экономической самостоятельности для местного самоуправления. Кроме

того в этих законодательствах за местными бюджетами не закреплено никаких

конкретных постоянных источников финансирования. Отмечены случаи, когда

бюджеты городов и сел вообще упразднялись и тем самым само понятие местного

самоуправления было практически сведено к нулю.

Основу местных бюджетов традиционно составляют государственные

дотации. В сельских населенных пунктах этот элемент дохода особенно

значителен.

В Санкт-Петербурге многим муниципальным образованиям свою доходную

часть придется формировать за счет трансфертов (передачи средств) из

бюджета Санкт-Петербурга. В настоящее время большинство районов города и

почти все города-спутники являются дотационными. Например, Кронштадт: в

этом городе живут в основном военнослужащие, а они налогов не платят,

предприятия оборонного комплекса также имеют налоговые льготы. В городе

есть и школы, и детские сады, есть поликлиники и больницы, ряд других

объектов, требующих денег из бюджета Кронштадта. Все другие города-спутники

также не имеют собственных финансовых ресурсов, за исключением Колпино с

его Ижорским заводом.

Спальные районы Санкт-Петербурга также не имеют собственной доходной

базы (например, во Фрунзенском районе промышленность почти не развита).

Такое положение объясняется тем, что значительная часть населения

городов-спутников и спальных районов работает в центральных и промышленных

районах Петербурга и оставляет налоги именно там.

10 Распределение расходов органов местного самоуправления

Расходы определяются конкретными полномочиями органов местного

самоуправления. Они включают такие статьи, как образование,

здравоохранение, отопление, спорт и культура. Поскольку уставы органов

местного самоуправления еще окончательно не утверждены, структура расходов

до сих пор остается неопределенной.

11 Обязательные и добровольные формы сотрудничества между органами местного

управления

Поскольку система местного самоуправления еще не получила полного

развития, а существующие органы местного самоуправления, фактически,

действуют как звенья исполнительной цепочки, едва ли можно говорить о

потребности в особых формах сотрудничества. Однако, были созданы некоторые

ассоциации для объединения усилий при выполнении определенных задач. С

целью регламентации их деятельности в 1993 году Президент издал Указ № 918.

Ряд общественных объединений был создан с целью популяризации самой

идеи самоуправления в РФ, а также облегчения тяжелого положения

муниципалитетов. Среди таких объединений можно назвать Союз малых городов,

Союз российских городов и Российский союз самоуправления.

Нынешняя система местного управления и местного самоуправления будет

функционировать в течение двух лет (до 1996 года), то есть в течение

периода проведения конституционной реформы. Эта система состоит из глав

администраций субъектов федерации, представительных органов этих территорий

и органов управления нижнего уровня: администраций районов, городов,

сельских населенных пунктов и представительных органов местного

самоуправления последних.

12 Сотрудничество между государственным и частным секторами

В настоящее время начинает развиваться сотрудничество между

государственным и частным секторами. Иногда местные коммерческие

предприятия берут на себя содержание некоторых государственных учреждений

(примеры тому можно найти в Ярославской области).

В настоящее время не существуют регламентированных форм финансового

сотрудничества. В случае необходимости (например, во время стихийных

бедствий) муниципалитеты могут совместно решать проблемы, включая

совместное финансирование.

Модели местного самоуправления

В настоящее время складывается несколько моделей организации местного

самоуправления в сельской местности.

I модель. Местное самоуправление осуществляется на территории всего

района, как единого целого. В сельских округах и поселениях формируются

территориальные органы районной администрации, осуществляющие свою

деятельность в соответствии с Уставом района, решениями органов местного

самоуправления района и не имеющие самостоятельного бюджета. Эта модель

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5