Органы прокуратуры, их значение и роль в осуществлении контрольно-надзорных функций

Словацької Республіки та Угорщини – самостійні органи, непідпорядковані

виконавчій владі. У Польщі та Австрії прокурори підпорядковані міністрові

юстиції. В інших європейських країнах це питання вирішується по-різному.

Від виконавчої влади, незалежні прокурори в Білорусі, Латвії, Росії,

Португалії та Македонії. Навпаки, підпорядковані виконавчій владі прокурори

Німеччини, Франції, Данії, Голландії. Поряд існують ще дві моделі.

В Іспанії, Албанії, Болгарії, Хорватії прокуратура входить до складу

судової влади, а у Швеції прокуратура хоча і є частиною виконавчої влади –

не підпорядкована міністру юстиції. Повне підпорядкування прокуратури

законодавчій владі має свою перевагу у високому ступені незалежності

прокурорів від будь-яких органів. Але поряд з цим має також і недоліки в

надмірній юридичній владі прокурорів[21].

За Конституцією України прокуратурі приділяється окремий розділ

сьомий, а це означає, що прокуратура не входить у будь-яку гілку влади і

становить систему державних органів, діяльність яких створює самостійну

форму державних функцій.

Тому будь-які реформування прокуратури насамперед не повинні

суперечити конституційному статусу прокуратури.

Генеральний прокурор України призначається на посаду Верховною Радою

України за поданням Голови Верховної Ради України, а також він звітує перед

Верховною Радою про свою діяльність і несе перед нею відповідальність. У

цьому прокуратура є залежною від парламенту. Тобто парламент як орган

законодавчої гілки влади перетягує на себе контрольно-наглядові функції.

Державні інспекції. Наприклад, податкова інспекція.

Податкова інспекція виконує функцію контролю за дотриманням

податкового законодавства, слушністю нарахування, повнотою і своєчасністю

сплати в бюджет податків, зборів і інших платежів і не обкладає податком

прибутків і внесків у державні цільові фонди, установлених законодавством

України[22] .

Головною задачею державної контрольно-ревізійної служби України є

здійснення державного контролю за витратою засобів, матеріальних цінностей,

їхнім заощадженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і

звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних

фондах, бюджетних заснуваннях, а також у підприємствах і організаціях, що

дістають кошти з бюджетів усіх рівнів і державних валютних фондів,

висування пропозицій по усуненню недоліків і порушень і попередження їх у

наступному[23] .

Ми роздивилися найбільше значимі функції основних контрольно-

наглядових органів України. Хотілося б зауважити, що були перераховані

тільки контрольно-наглядові функції цих органів, хоча деякі з них володіють

і деякими додатковими функціями. Так наприклад, ще одною функцією

Конституційного Суду України є офіційне тлумачення положень Конституції

України і законів України[24].

Крім того, спостерігається часткове перетинання і накладення функцій

деяких контрольно-наглядових органів. Так наприклад, відбувається

переплетення функцій державної податкової інспекції і контрольно-ревізійної

служби України в питаннях контролю за фінансово-господарською діяльністю

підприємств, організацій, заснувань.

Важливої є і проблема розмежування сфер суспільних відносин, де могло

б здійснюватися контрольно-наглядовий вплив і де такий вплив є

неприпустимим, шкідливим і навіть протизаконним.

Насамперед актуальним у наш час є здійснення контрольно-наглядової

діяльності в економічній сфері суспільних відносин. Контроль і нагляд у цій

сфері повинний провадитися за оподатковуванням, збором податків, законністю

торгової діяльності, законності діяльності підприємств, заснувань,

організацій.

Що стосується соціальної сфери суспільних відносин, те тут контроль і

нагляд повинні здійснюватися за виконанням закону, захистом прав, свобод і

законних інтересів людини, що закріплені в Конституції України.

У екологічній сфері суспільних відносин контроль і нагляд необхідні в

зв'язку з виконанням законів по захисті природного навколишнього середовища

екологічними службами. У свою чергу самі екологічні служби (наприклад,

екологічна інспекція, екологічна прокуратура) забезпечують контрольно-

наглядову діяльність у сфері виконання екологічного законодавства

громадянами, підприємствами, заснуваннями, організаціями.

Конституційне регулювання діяльності прокуратури

З проголошенням України суверенною державою об’єктивно виникла необхідність

у реформуванні державного апарату, зокрема прокуратури. Цей процес

прискорився і набрав більш конкретних форм у зв’язку з вступом України до

Ради Європи і прийняття Конституції України.

Але тут треба мати на увазі, що реформа – це не революція. Реформа – від

латинської означає перетворення, зміну, нововведення, що не знищує основ

існуючої структури. КонституцІя України, хоч і внесла деякі суттєві зміни

в організацію і діяльність прокуратури, але не зачепила основ прокуратури

як самостійної інституції з ії специфічними функціями та повноваженнями. І

такий підхід певною мірою відповідає історичному досвіду.

За Конституцією України прокуратурі приділяється окремий розділ

сьомий, а це означає, що прокуратура не входить у будь-яку гілку влади і

становить систему державних органів, діяльність яких створює самостійну

форму державних функцій.

Тому будь-які реформування прокуратури насамперед не повинні

суперечити конституційному статусу прокуратури.

У проекті Загальної концепсії правової реформи в Україні

реформуванню прокуратури відведена глава 2 (яка так і називається “Реформа

прокуратури”) зазначено, що метою реформування прокуратури є приведення

організації і порядку діяльності органів прокуратури у відповідність до ії

конституційних функцій, створення необхідних правових умов для

вдосконалення діяльності по захисту інтересів громадян і держави,

визначення гарантій правового статусу прокуратури як єдиної самостійної

системи, а також принципів і механізмів взаємодії прокуратури з іншими

органами державної влади.

Відомо, що місце та роль державного органу в системі державної влади

визначається його цілями (завданнями), функціями та порвноваженнями.

Головні функції прокуратури Украіни сформульовані в новій Конституції

України сформульовані в новій Конституції Україні. В ст. 121 значиться, що

прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається :

1) підтримання державного обвинувачення в суді

2) представництво інтересів[25] громадянина або держави в суді у випадках,

визначенних законом

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-

розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство

4) нагляд за додерженням законів при виконанні судових рішень у

кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів

примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи

громадян.

Розглянемо всі ці функції прокуратури детальніше

ПІДТРИМАННЯ ДЕРЖАВНОГО ОБВИНУВАЧЕННЯ В СУДІ

Підтримання державного обвинувачення в суді є найважливішою функцією

прокуратури на всіх етапах становлення і розвитку цього інституту не

тільки в Україні, але і в інших державах. Ця функція одна із пріорітетних

напрямів в Основному Законі. Вона є одним із основних принципів

судочинства (п.5 с.3 стр. 121 Конституції України) Зазначені конституційні

положення покладають на прокуратуру обов’язок керуватися у своїй

діяльності не тільки нормами законів, які регулюють діяльність прокурора,

але й нормами, які регламентують судочинство[26].

Проблеми процесуального права останнім часом набувають особливої

актуальності, що обумовлено завданням побудови правової держави,

неухильного дотримання встановлених процесуальних гарантій прав і свобод

громадян України. Розробляються питання щодо процесуальної регламентації

діяльності органів державної влади, прокурорського нагляду тощо.

Згідно зі стратегією правової політики нашої держави її мета полягає

в оновленні законодавства , його кардинальному погляді з тим, щоб воно

якомога повніше відповідало завданням формування правової держави.

Статтєю 129 Конституції до основних засад судочинства віднесено

підтримання в суді державного обвинувачення, що відповідно до ст. 121

Конституції покладається на прокуратуру

Таким чином, суди звільнено від протиприродної функції підтримання

обвинувачення і доведення вини особи. Тому при віддані особи до суду слід

у всіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним висновком, визнавати

обов’язковою на підставі п. 1 ст. 253 Кримінально-процесуального кодексу

Украіни участь у судовому засіданні державного обвинувача-прокурора (1

листопада 1996р. Пленум Верховного суду України прийняв постанову “Про

застосування Конституції України”.). Не ставлячи під сумнів правомірність

данної вказівки вищого органу судової влади, поставимо запитання: чи

можливо зробити це практично сьогодні?

За данними дослідження, до недавнього часу на підтримання державного

обвинувачення в останній ланці прокурорської системи – міських та районих

прокуратурах становили приблизно 25%. При цьому обвинувачення

підтримувалося лише по 40% справ, переданих до суду з обвинувальним

висновком. Підтримання державного обвинувачення по усіх справах потягне за

собою збільшення затрат робочого часу в міських та районних прокуратурах

на виконання цієї функції у 2,5 раза і становитиме при цьому близько 65%.

Упрактичному плані це означає, що штати міських і районих прокуратур

повинні бути збільшені на 2–3 одиниці, і в цілому кількість прокурорських

працівників у кожній районній, міській прокуратурі має бути не меньша від

числа суддів відповідного суду. В іншому разі зриви судових процесів з

причини відсутності прокурора стануть об’єктивно неминучими[27].

Участь прокурорів у судах набуває якісно нового характеру. Нині її

конституційним обов’язком є підтримання державного обвинувачення. Публічні

виступи прокурорів у судах мають бути не тільки бездоганними з погляду

права, а й відповідати вимогам ораторського мистецтва. Уже сьогодні є

начальна потреба підготувати і видати найкращі промови наших державних

обвинувачів, мати їх відеозаписи.

Останнім часом ускладнилась участь прокурорів у розгляді справ у

судах. Значне зростання злочинності, демократизація судочинства поставили

нові вимоги до підтримання державного обвинувачення. Публічне

обвинувачення в суді – це нацгостріше реагування прокурора на злочинне

порушення закону. За останнє п’ятеріччя прокурорами було підтримано

обвинувачення у 285 тисячах кримінальних справ.

Отже, прокуратура як самостійний незалежний державно-правовий інститут

своєю діяльністю має сприяти реалізації головної ідеї нової Конституції

України – захисту прав та інтересів кожної особи нашої держави.

Чинне законодавство покладає на прокурора обов’язок підтримання в суді

державного обвинувачення (чи відмовитись від нього, якщо воно не

підтверджується данними судового слідства). Існуюче тепер формулювання

суперечить суті прокурорського нагляду, хоча фактично він здійснюється і в

кримінальному судочинстві.

Одним з дискусійних питань в теорії обвинувачення є питання про

процессуальне становище прокурора в суді, про те, яку функцію він там

виконує: чи є обвинувачем, чи лише наглядає за виконанням судом

законодавства, чи виконує ту й другу функцію водночас. В умовах

демократизації суспільства і реалізації ідей продокорінну судову та

прокурорську реформу відповідь на це запитання має велике практичне

значення .

У кримінально-процесуальній літературі трапляються різні точки зору з

цього питання. Одна група вчених розглядає прокурора в процесі лише як

обвинувача, сторону, вважаючи, що підтримання державного обвинувачення в

суді є не що інше, як одна з функцій нагляду за законністю.На думку

вчених, прокурор у стадії судового розгляду кримінальних справ займає

подвійне становище: є не лише стороною, а й органом охорони законності.

Двоєдиність процесуального становища прокурора вони вбачають у тому, що

він реалізує нагляд у двох формах: підтримує обвинувачення і дає висновок,

тобто виконує в судовому розгляді дві процесуальні функції обвинувачення і

нагляду за законністю. Численна група вчених додержується погляду, що

прокурор виступає в суді завжди як представник органу найвищого нагляду за

точним виконанням законів, не зв’язаний односторонніми інтересами будб-

кого з учасників і покликаний своєчасно вживати заходів до усунення будь-

яких порушень закону, ким би вони не допускалися. Підтримання державного

обвинувачення в суді, на їх думку, лише одна з форм здійснення цього

нагляду.

Аналіз чинного законодавства, на жаль, не дає чіткого визначення

правового статусу прокурора в судовому розгляді. За ст. 264 КПК України,

де сказано, що прокурор підтримує перед судом державне обвинувачення,

зміст його діяльності визначається так: участь у дослідженні доказів, дача

висновків з питань, що виникають під час судового розгляду, подання судові

своїх міркувань з приводу застосування кримінального закону і міри

покарання щодо підсудного. Керуючись вимогами закону і своїм внутрішнім

переконанням, заснованим на розгляді всіх обставин, прокурор може

відмовитись від підтримання обвинувачення, предявленого підсудному,

виклавши судові мотиви відмови. Прокурор не наділений у судовому розгляді

владно-розпорядчими повноваженними, він не може самостійно усунути

виявлені порушення, а робить це через суд.

Як бачимо, процесуальної переваги над судом нема.

Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді.

Конституція України (п. 2 ст. 121) визначила одну з функцій

прокуратури як представництво інтересів громадян або держави в суді у

випадках, встановлених законом. Цю функцію не можна вважати принципово

новою, оскільки і до прийняття Конституції прокурор мав право звертатися

до суду (арбітражного суду) з заявами про захист прав та законних

інтересів громадянина та держави і представляти їхні інтереси в суді

(статті 20,35 Закону України “Про прокуратуру”) Більш того, відповідно до

п. 9 перехідних положень Конституції дана функція зберігається за

прокурором у повному обзязі до введення в дію законів, які регулюють

діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Лише

після цього вона повинна зазнати істотних змін шляхом перетворення двох

функцій – загально-наглядової та участі прокурора в розгляді справ у

судах. Якою ж повинна бути ця трансформона функція, щоб відповідати

конституційним вимогам?

Відповідь на це непросте питання треба починати з аналізу правової

природи прокурорського представництва, щоб з’ясувати, чим же воно є: новим

правовим інструментом або різновидом представництва в праві, під яким

розуміють правовідносини, за якими одна особа (представник) на підставі

повноважень, які в нього є, виступає від імені іншої (яку представляє),

беспосередньо створюючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов’язки.

Очевидно, що під наведені ознаки підпадає і прокурорське

представництво. Рядом з тим воно має ряд специфічних рис, які відрізняють

його від представництв інших видів. Перша особливість полягає в тому, що

представництво грунтується безпосередньо на Конституції, тоді як

представництва інших видів випливають з інших підстав: доручення,

адміністративного акту, закону.

Хоч прокурорське представництво подібне до представництва за законом,

ця ознака не є вирішальною, оскільки Конституцію – закон найвищої

юридичноі сили – не можна ставити в один рівень із звичайним законом. Крім

того прокурорське представництво відрізняється й за іншими істотними

ознаками: складом представників, колом тихчиї інтереси вони представляють,

обсягом повноважень, формами їхньої реалізації.

Таким чином, треба конститувати, що Конституція поклала початок

правовому представництву нового типу – прокурорському представництву.

Правова природа представництва прокуратурою інтересів громадянина або

держави в суді характеризується тим, що правовідносини, які складаються

між прокурором і особою, котру він представляє, не визначаються ні

матеріально-правовим, ні процесуальним інтересам до вирішення справи[28].

Інтерес прокурора до результату судочинства є процесуальним з чисто

технічної точки зору. Отже, з урахуванням особливого правового статусу

прокуратури як державного органу, покликанного здійснювати нагляд за

законністю, для представництва інтересів громадянина або держави в суді

прокурору не потрібні не довіреність, ні поручительство, ні письмове

прохання від останніх. Навряд чи можна погодитись з тим, що без

спеціального дозвілу, прохання, поручительства від особи, яку представляє

прокурор, він не вправі порушити цивільну справу в суді. Не підтримується

й такі погляди авторів коментарю АПК України, згідно з якими при поданні

позовної заяви до арбітражного суду прокурор повинен мати письмове

прохання осіб, в інтересах яких він звертається до суду. Вважають, що такі

точки зору є помилковими.

Участь прокурора у цивільному та арбітражному процесах зумовлюється

здійсненням ним конституційного завдання – представництва інтересів

громадянина або держави в суді у випадках, визначенних законом. А для

захисту їх інтересів чинне цивільне та арбітражне процесуальне

законодавство передбачає достатню кількість процесуальних засобів,

акумульованих в обов’язковій і факультативній участі прокурора в процесі

(ст.13,18 ЦПК, ст.2, 29 АПК України). З урахуванням цього, більша частина

вчених – процесуалістів, вважають, що незалежно від форм участі в процесі

прокурор завжди посідає самостійне становище. Звідси випливає, що для

представництва інтересів інших осіб у суді йому не потрібні ні

довіренність, ні письмове прохання, ні поручительство. А визнання участі

прокурора у цивільному та арбвтражному процесах представництвом є випадком

формальної недосконалості.

У тому вигляді, в якому за Конституцією України склалась частково

виконуванна раніше прокуратурою функція – участь у цивільному процесі,

здійснюване нею нині представництво не є різновидом ні загальноцивільного

(ст.62 ЦК України), ні процесуального (ст.110-117 ЦПК) представництва. Це

представництво , запроваджене законодавцем з метою посилення гарантій

захисту конституційних інтересів громадянина або держави у порядку

цивільного та іншого судочинства. Інтерес до процесу у прокурора завжди

має не особистий , а посадовий, державний характер, інший ніж у сторін і

третіх осіб. Його заінтересованість у справі визначається особливим місцем

прокуратури в системі органів влади.

Головною ознакою прокурорського представництва в суді є наявність у

прокурора інтересу до розгляду справи, тобто загальним критерієм при цьому

є наявність спору про цивільне право. Цей інтерес визначається інтересами

тих осіб, які беруть участь у справі , від імені і на захист яких прокурор

здійснює свою діяльність (громадянин – держава).

У юридичній літературі поняття “інтерес” розглядається як об’єктивна у

праві воля, а у філософській – як причина дій людей, їх груп, громадської

поведінки. Але є і такий погляд, під терміном “інтереси громадянина” треба

розуміти сукупність прав, свобод і обов’язків людини і громадянина,

передбачених другим розділом Конституції України, законами та іншими

нормативно-правовими актами. А поняття “інтереси держави” охоплює її

конституційний устрій, суверенітет, тереторіальну цілісність,

недоторканість кордонів, економічну (майнову) та екологічну безпеку[29].

Таким чином , аксіома принципу, згідно з якими держава відповідає

перед людиною за свою діяльність (ч.2 ст.3 Конституції України), а кожен

зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції і законів України, не

посягати на права і свободи , честь і гідність інших людей (ч.1 ст.68

Конституції), стає головним елементом реалізації представницької функції

прокуратури. Додержання балансу інтересів особи, суспільства і держави, їх

взаємна відповідалність є необхідною передумовою інституту прокурорського

редставництва. І якщо, наприклад, прокурор звернувся до суду на захист

конкретного інтересу громадянина, відповідачем у справі повинні виступати

держава або її органи. Якщо ж він звернувся до суду в інтересах держави

або її органів, відповідаючим, як правило , має бути громадянин.

Уявляється за недоцільне представництво прокурором у суді справ в

інтересах одного громадянина рпоти іншого, а також порушення в

арбітражному суді справ в інтересах одного державного підприємства проти

іншого. Також прокуратура не повинна представляти в суді інтереси

відповідача – держави. Для цього остання має розгалуджену мережу органів

управління та контролю.

У п.2 ст.121 Конституції України, що регламентує представницьку

функцію прокуратури, за своєю природоб є відсильним, хоч данна норма є

нормою прямої дії. У цьому пункті зазначено, що прокуратура представляє

інтереси громадянина або держави в суді у випадках, визначеним законом.

Якщо акумулювати ці випадки, то не важно помітити, що правовідносини, які

складаються між представником (прокуорром) і особою, яку він представляє

(громадянином або державою), належать до різних галузей права і

регулюються різними нормами законодавства[30]

Представництво інтересів громадянина або держави прокуратура здійснює,

як правило, у судах загальної юрисдикції, система яких грунтується на

принципах тереторіальності та спеціалізації. Згідно зі ст.20 закону “Про

судоустрій України” систему загальних судів становлять : Верховний Суд

України, Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласні суди, Київський

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6