Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффектиной реализации их экономических и социальных функций

поступить на нее непросто. Вступительный конкурс достигает от 10 до 100

человек на одно место. Цель вступительного экзамена — проверить, сможет ли

человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экзамен есть

возрастной ценз — 18-28 лет. Другим способом назначения на ГС является

отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей

транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся

собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и

т.д., работающие в частных организациях, не являются государственными

служащими. Критерий прост — госслужащим является тот, чья деятельность

осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже

отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.

Для того чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав

вступительный экзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:

а) предъявить диплом о высшем образовании; 6) предъявить лицензию

образовательного учреждения о том, что этот человек действительно закончил

его и имеет право поступить на ГС; в) пройти конкурс. Думается, что

лицензирование образовательного учреждения — не формальное условие, оно

может быть надежной блокировкой от проникновения на госслужбу случайных лиц

(что, к сожаление, встречается в последнее время в России).

Следующая важная составляющая единого японского механизма подготовки

госслужащих — система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по

горизонтали и вертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на

определенном рабочем месте. Ротация проводится без согласия работника.

Подход здесь предельно понятен — он поступил на ГС и должен принести

максимум пользы своему государству. Ежегодно один раз в год (в апреле)

выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на

предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже

выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета,

попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на

руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низко

квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество.

Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю

специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше

вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации

обеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень ее компетентности,

квалификации и конкурентоспособности. Как правило, после нескольких (двух-

трех) перемещений по горизонтали следует ротация по вертикали, т.е.

повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация

также способствует расширению кругозора, развитию у госслужащего более

широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило,

госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно

и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их

структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например,

начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально

знает весь спектр социально-трудовых вопросов (естественно, проблемы

занятости, а также вопросы оплаты труда, социального партнерства, рынка

труда и т.д. и т.п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки

работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Критики системы ротации говорят, что она в какой-то мере "душит"

инициативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает,

что будет работать на этом участке два-три года, поэтому зачем ему думать о

новых идеях и технологиях на будущее?

Представляется, что таких аргументов недостаточно для подобной оценки.

Во-первых, как показывает наш российский опыт, наоборот, деятельность

специалиста десятилетиями на одном месте гасит его творчество и инициативу,

работать ему неинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое

весомое обстоятельство, гарантирующее в условиях ротации не только

добросовестную, качественную, но и творческую, перспективную деятельность

всех японских госслужащих. Это — система репутаций. Суть ее в том, что, где

бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности

так, чтобы при переходе через два-три года на новое место за ним

закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника и порядочного

человека, для чего на каждого из них составляется письменная

характеристика. Объективность характеристик обеспечивается ежедневными

проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д.

Характеристика, следуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и

определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.

Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего.

Она бывает скоростная, средняя, медленная.

В некоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это

так называемая "карьера с горы". Например, начальника отдела переводят на

должность начальника сектора, начальника департамента — на должность

начальника отдела. Причины могут быть различные — по собственному желанию,

по состоянию здоровья, по инициативе администрации.

Типичная "карьера в гору" по-японски для научного работника может

выглядеть, например, так:

1) ассистент (оклад 170-180 тыс. иен);

2) лектор (210 тыс. иен);

3) доцент (300 тыс. иен);

4) профессор (400 тыс. иен и выше).

В системе ухода с госслужбы — два механизма: простая отставка и

освобождение.

Японская Конституция определяет государственного служащего как слугу

всего народа, а не какой-то его части. Кстати, до второй мировой войны

госслужащие, по Конституции, служили императору. Поэтому государственный

служащий при поступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать

все требования государственной службы, выполнять указания вышестоящих

чиновников и японские законы, не распространять сведения, относящиеся к

разряду секретных (последнее условие распространяется и на ушедших с ГС).

На работе госслужащий должен сосредоточиться только на выполнении

своих должностных функций. Если это обычный госслужащий, то он и его

окружение (семья, помощники) имеют ограничения на политическую

деятельность, что также записано в Законе о ГС. Особые госслужащие,

напротив, активно занимаются политикой. Например, предыдущий премьер-

министр Японии Хасимото одновременно являлся лидером Либерально-

демократической партии.

Госслужащим запрещено вступать в конфликты, саботировать. Они не имеют

права на забастовки и митинги. Степень наказания за это разная для

организаторов и участников. Например, в истории Японии лишь однажды

произошла забастовка учителей. В результате организаторы были арестованы, а

большинство участников лишились работы. Госслужащим также запрещено

заниматься коммерческой деятельностью. Они не могут, в частности, работать

директорами коммерческих организаций и получать доход от их деятельности.

Правда, бывают исключения, когда, например, госслужащего направляют (не по

личной инициативе) на частное предприятие, чтобы повысить эффективность его

работы. Административным государственным служащим разрешается

преподавательская деятельность.

Решающая роль в обеспечении эффективности работы института госслужбы

принадлежит обучению и переподготовке государственных служащих. Хотя

ключевое значение при этом отводится подготовке на рабочем месте, которую в

Японии называют системой ОЧТ. Это, кстати, тоже элемент системы

пожизненного найма. Японские организации, предприятия и госслужба не

требуют от школ, да и вузов специальной подготовки. Они сами "доводят"

обучение своего работника (бывшего выпускника школы) до уровня, нужного

этой организации. Таким образом, в Японии образовательные функции четко

разделены между школьным образованием, обеспечивающим фундаментальное

обучение, и внутрифирменным, обеспечивающим профессиональное обучение.

Кроме ОЧТ, подготовкой центральных госслужащих занимается также Институт

повышения квалификации при Управлении по делам персонала[2]. Причем, что

характерно и отличается от российской практики, как говорится, с точностью

до наоборот, в Японии переподготовку и повышение квалификации во внешних

организациях проходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела

министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как

известно, в Российской академии государственной службы при Президенте

Российской Федерации, как правило, обучаются руководители, начиная с

должности начальников отделов федеральных органов управления (высшие,

главные и ведущие категории ГС). И в этом нет никакого противоречия,

поскольку в Японии на ГС, как уже отмечалось, не попадают случайные люди.

Начальники департаментов, министры и заместители министров, мэры провинций

и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций, занимали более низкие

должности. Поэтому все они неоднократно проходили подготовку на рабочем

месте и повышали квалификацию во внешних учебных заведениях. В Японии

считают, что занимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они

проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.

Подготовкой госслужащих местных органов управления занимается Академия

государственной службы, которая входит в структуру Министерства по делам

местного самоуправления. В Конституции Японии записано, что местные органы

власти — это органы самоуправления, к которым относятся префектуры и

муниципалитеты, их руководителей избирает народ. В Японии 47 губернаторов

префектур, 3200 мэров. В Академии государственной службы проходят

переподготовку и повышение квалификации более тысячи госслужащих префектур

и муниципалитетов в год.

Высокая результативность труда государственных служащих во многом

обеспечивается созданием действенных систем их мотиваций и прежде всего

оплаты труда. Система оплаты труда госслужащих строится следующим образом.

Размер заработной платы (оклада) определяется двумя показателями: градацией

(разрядом) соответствующей должности (квалификации) работника и ступенью,

определяемой возрастом (стажем) сотрудника. В разрабатываемых типовых

сетках по оплате труда госслужащих 11 градаций и 32 ступени. Учет

результатов работы госслужащего осуществляется периодичностью (скоростью)

перевода его из одной градации в другую.

Следующая, более высокая ступень по оплате труда присваивается через

каждый год (максимум два) работы. Например, госслужащий по своей должности

имеет 6-ю градацию, а по стажу работы — 21-ю ступень. Тогда его должностной

оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен. Через год он перешел на 22-ю

ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3 тыс. иен (см. табл. 2).

Оплата труда государственных служащих, имеющих уровень градации выше 11-го,

производится по другой сетке (это министры, заместители министров,

начальники департаментов и их заместители некоторых министерств Японии). С

учетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую тарифную

сетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюджетной

сферы (учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разряда

целесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда в

зависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у

работников будет больше заинтересованности в качественных результатах

труда, более полной реализации своих физических и интеллектуальных

способностей.

Для государственных служащих Японии, так же как и для работников

частного сектора, кроме оплаты труда предусмотрены выплаты некоторых видов

пособий (семейное пособие, в том числе на детей; транспортное пособие или

оплата стоимости бензина личного автомобиля; региональные пособия; пособия

за особые условия труда). Пять должностных окладов в год выплачивают в виде

бонусов (0,8 — в марте, 2 — в июле, 2,2 — в декабре).

Ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда

госслужащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации,

образования и т.д. по сравнению с заработками работников производственного

(частного) сектора. Для этого обследуются частные предприятия с

численностью работающих более 100 человек. В Японии всего свыше 4 млн.

предприятий, из них для корректировки уровня оплаты труда государственных

служащих изучается 38 107 предприятий (производственных единиц). В

соответствии с Законом о статистике частный сектор обязан предоставить

достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как от этого

зависит динамика оплаты труда госслужащих.

Эти данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда

на ГС, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом, уровень

оплаты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты труда в

производственном секторе. Думается, что это вполне разумно и научно

обоснованно. Логика рассуждений здесь следующая: в конечном счете основная

задача госслужбы — через экономический рост обеспечить высокие заработки и

достойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производственной

сфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП

и т.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно связана с

конечными производственными результатами. Следовательно, есть экономическая

и моральная основа для адекватного повышения окладов государственным

служащим, которое утверждается решением парламента. Если, наоборот,

заработная плата работников производственного сектора сокращается, то

соответственно делаются пересчеты в сторону уменьшения окладов госслужащих.

4. Подготовка и переподготовка работников

государственного и муниципального

управления в Германии

Специфика подготовки и переподготовки работников государственного и

муниципального управления в Германии определяется особым статусом чиновника

и условиями его продвижения по службе. Немецкий чиновник обладает

пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Лишь в

немногих областях чиновничья должность, например бургомистра, является

временной. Начальник может уволить чиновника только в случае совершения им

служебного проступка, и то после официального расследования и вынесения

приговора дисциплинарным судом. Особо регулируются служебные правоотношения

"политических служащих", т.е. высших чиновников-министров, заменяемых при

смене правящих партий.

Чиновники федерального уровня, земель и общин принадлежат к различным

рангам (высшему, повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга

предусматриваются определенные образовательный ценз и стаж работы.

Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы, вахтеры, секретари,

стенографистки, служащие вспомогательных служб) обычно выполняют сугубо

вспомогательные функции и, строго говоря, не являются чиновниками в нашем

понимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимум высшее образование

и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшего ранга—

университетское образование и 2 года подготовительной службы.

В Германии есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для

госслужбы. Это прежде всего Федеральная высшая школа государственного и

муниципального управления и соответствующие земельные высшие школы,

Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних

дел. В Федеральной высшей школе работают факультеты общей администрации,

внешних сношений, администрации бундесвера, железнодорожного дела,

общественной безопасности, почты, социального страхования. Только

перечисление факультетов дает представление о том, что понятие "госслужба"

в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовка чиновников

охватывает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение в Федеральной

высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба в аудиториях,

1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкой

управленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. В

университетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в

высших школах по подготовке управленческих кадров — 3-5%.

Наряду с вузами, занимающимися первичной подготовкой госслужащих

повышенного ранга, в Германии имеется система учебных заведений, в которых

проходят подготовку и повышение квалификации работающие чиновники

госслужбы. Центральное место в этой системе занимает Федеральная академия

государственного управления при Министерстве внутренних дел Германии. Она

расположена в Бонне, ее филиал — в Берлине. Занятия проводятся последующим

основным направлениям:

• компенсирующие курсы, в рамках которых осуществляется углубленная

подготовка по смежным видам деятельности, например, юристы обучаются

экономическим знаниям, а экономисты — юридическим;

• курсы подготовки чиновников высшего и повышенного ранга, которые

впервые начинают работать на руководящих должностях, а также по

специальным программам для отдельных земель;

• семинары, имеющие целевое назначение (функциональные и предметные

области деятельности чиновников, повышение квалификации в связи с

работой в международных организациях, с объединением Германии и др.);

• курсы и семинары в соответствии с деятельностью фондов и международных

организаций (Германский международный фонд развития, Европейское

сообщество и т.д.).

Повышают квалификацию в Академии в общей сложности более 10 тыс.

человек в год. Общая направленность обучения связана не с простой передачей

знаний, а с формированием определенного образа мышления и поведения,

характерного для конкретного ранга чиновников. В соответствии с этим

значительное время в период повышения квалификации отводится изучению

реальной практики (стажировка за рубежом и на конкретных рабочих местах), а

также использованию активных методов обучения, реализуемых модераторами

(преподавателями, которые организуют свободные дискуссии, мозговые атаки,

круглые столы, направленные на формирование коллективного решения проблем).

Подготовка и переподготовка работников государственного и

муниципального управления Германии в целом представляет собой

последовательную, жесткую, законченную систему. Однако механический перенос

ее в нашу страну практически невозможен.

Во-первых, в отличие от Германии в России отсутствует исторически

сложившийся клан чиновников с определенным профилем и уровнем образования

(университетское юридическое образование).

Во-вторых, в Германии существует отработанная, развернутая во времени

система обучения и повышения квалификации кадров, которая не отвечает

задаче единовременной массированной подготовки или переподготовки кадров.

В-третьих, в Германии акцент сделан на юридическую подготовку, которая

наиболее полно отвечает реальному положению дел в административном

управлении Германии.

ВЫВОД:

В современных же условиях России важно формирование ситуационного

мышления и соответствующее обучение навыкам, приемам и методам,

базирующимся на фундаментальных знаниях основ рыночной экономики.

В-четвертых, в переходный период в России практически невозможно

построить жесткую систему разрядов, чинов и регламентации в процессе

карьерного продвижения по службе, как это сделано в Германии, а

следовательно, и соответствующую систему переподготовки и повышения

квалификации работников госслужбы. Поэтому крайне важно ускорить разработку

многофакторной модели чиновника российской госслужбы (в том числе по

уровням). Без этого целенаправленно формировать систему обучения

госслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономического

развития зависит благосостояние всего общества в России. Очень интересная

система оплаты труда государственных служащих действует в Японии. Такой

подход гарантирует заинтересованность государственных служащих в

эффективном управление экономикой. Возможно это и позволило такому не

большому островному государству достичь столь высокого уровня развития.

Конечно, следует учесть и высокий уровень коррупции Российского

чиновничества, который на сегодняшний день абсолютно не заинтересован в

улучшении благосостояния народа. Возможно, российское законодательство, в

котором не трудно найти изъяны, касающиеся чиновничьего аппарата и его

функционирования, способствует процветанию коррупции, а следовательно и

ухудшает уровень исполнения государственными служащими своих экономических

и социальных функций. Так как в РФ нет сложившегося клана чиновников, то

необходимо его создавать, при помощи повышения квалификации и

переподготовки работников государственного и муниципального управления,

заимствуя интересные эпизоды подготовки кадров индустриально развитых

стран.

Список литературы:

1. Handbook on Japan's civil service statistical overview. January 1996.

2. Волгин Н. А. "Германия: Эффективное решение социально-трудовых

проблем." // Человек и труд.; 1995 г. №4

3. Волгин Н. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. "Экономические функции

института государственной службы и механизм их реализации в рыночных

условиях." М., изд-во РАГС, 1997 г.

4. Волгин Н. А. "Японский опыт решения экономических и социально трудовых

проблем." М., Экономика 1998 г.

-----------------------

[1] Раньше, начиная с XIX в., на ГС принимали прежде всего тех, кто вносил

особый вклад в победу правящей партии на парламентских выборах. Это

называлось "охотой за официальной должностью". Однако в результате на

госслужбе оказывались чиновники без соответствующего образования,

необходимых знаний и т.д.

[2] Аналогичной структурой в России является Российская академия

государственной службы при президенте Российской Федерации.

-----------------------

Экономическая политика государства и ее составляющие

Структурная политика

Антимонопольная политика

Инвестиционная политика

Промышленная политика

Аграрная политика

Научно-техническая политика

Внешнеэкономическая политика

Налоговая политика

Финансово-кредитная политика

Бюджетная политика

Ценовая политика

Социальная политика

(как производная и фактор реализации экономической политики)

Региональная экономическая политика

Микроэкономическая политика (предприятий, организаций и т.д.)

Экономические функции госслужбы в процессе подготовки экономической

политики

Экономические функции госслужбы в реализации экономической политики

Страницы: 1, 2