Высшие органы демократического государства

Сучасна конституційна теорія та практика не визнає парламенти

верховними органами влади. Їм не надається якість повновладдя,

правомочність розглядати і вирішувати будь-яке питання, що належить до

відання держави. З огляду на цю теорію це б суперечило ідеї установчої

влади. Адже всі повноваження парламентів належать їм не з якогось власного

права, а завдяки фіксації в конституціях, котрі і наділяють представницькі

органи відповідною компетенцією. З іншого боку, оцінка парламентів як

повновладних органів суперечила б змісту принципу розподілу влад. Як

зазначалось, за цим принципом влади не тільки розподілені і врівноважують

одна одну, а й рівні. Не відповідала б ця оцінка реаліям державно-

політичного життя.

Характеризуючи форму закріплення і зміст парламентської компетенції,

слід в першу чергу зазначити, що вони певною мірою пов`язані з побудовою

представницьких органів. Зокрема, бікамералізм парламентів зумовлює

наявність повноважень у кожної з палат і, як правило, нижні палати

відіграють більш значну і навіть домінуючу роль в реалізації цих

повноважень. Разом з тим є парламенти, де повноваження палат не тільки

зрівняні, а й в цілому рівні. До них слід віднести представницькі органи

Італії, Румуні, США та ряду інших країн. Зокрема обидві палати

американського конгресу мають, у принципі, однакові законодавчі

повноваження, за винятком того, що білі (законопроекти) з фінансових питань

можуть бути внесені тільки в палату представників.

Іноді кожна з палат має свої особливі, притаманні тільки їй

повноваження. Наприклад, сенату конгресу США належить виключне право давати

“пораду і згоду” на кандидатури, що пропоновані президентом на цілий ряд

посад, а також на ратифікацію міжнародних угод. Якщо ніхто з кандидатів у

президенти не забезпечить собі більшості голосів вибірників, його обрання

здійснюється палатою представників. За таких самих обставин сенат обирає

віце-президента. Палата представників має право притягувати до

відповідальності в порядку імпічменту президента та деяких інших вищих

посадових осіб, а правом розглядати справи, порушені в такому порядку,

наділений сенат. Наявність особливих повноважень у кожної з палат

характеризує і деякі парламенти з нерівноправними палатами.

Зміст компетенції парламентів зумовлює характер їх функцій, тобто

напрямів їх діяльності. До парламентських функцій відносять

законотворчість, прийняття бюджету і контроль за діяльністю органів

виконавчої влади. Серед цих функцій також називають зовнішньополітичну і

судову. Останні дві функцій парламентів мають, по суті, супутнє значення.

Конституції передбачають лише окремі, вузькі форми участі

представницьких органів у зовнішньополітичній діяльності держави.

Парламенти, як правило, не беруть участі в оперативному вирішені проблем

зовнішньої політики. Аналізуючи їх відповідні повноваження, слід виділити

визнане основними законами багатьох країн право схвалювати укладені

міжнародні договори і угоди. Проте ці повноваження аж ніяк не обмежують

міжнародно-договірну практику виконавчої влади, а саме парламентське

схвалення в більшості випадків має суто формальний характер.

Більш суттєвим є право парламентів на ратифікацію та денонсацію

міжнародних договорів або на участь в цьому процесі, закріплене в

конституціях цілого ряду країн. Відповідні процедури, що застосовуються до

найважливіших міжнародних договорів, ставлять діяльність з укладання таких

договорів у залежність від їх сприйняття парламентом. До

зовнішньополітичних повноважень парламентів треба також віднести їх право

оголошувати війну і укладати мирні угоди. В цілому ж парламенти стоять

осторонь активної діяльності з формування і здійснення зовнішньої політики.

Цю діяльність віднесено до повноважень вищих органів виконавчої влади.

До компетенції парламентів деяких країн входять певні судові

повноваження. У Великій Британії представницький орган у випадках так

званих злочинів проти парламенту або порушення парламентських привілеїв та

імунітетів нерідко бере на себе прямі судові функції. Зокрема, палата

громад британського парламенту має право притягувати до відповідальності у

відповідних випадках як своїх членів, так і сторонніх осіб. За її рішенням

для депутатів можуть бути визначені такі покарання, як відсторонення на

деякий час від роботи в парламенті або взагалі виведення з його складу.

Однак найважливішими парламентськими повноваженнями судового характеру

є повноваження, пов`язані з відповідальністю посадових осіб у порядку

імпічменту та інших подібних процедур. Активними учасниками цих процедур є

представницькі органи.

Для характеристики компетенції парламентів важливе значення має оцінка

змісту конституційно-правового статусу самих парламентаріїв. Практично у

всіх розвинутих країнах депутати не зв`язані юридичними обов`язками по

відношенню до своїх виборців. Вони вважаються представниками не відповідних

виборчих округів, а всього народу (виборчого корпусу) в цілому і не можуть

бути відкликані виборцями. Тим самим їх мандат не має імперативного

характеру, і його прийнято називати вільним. Такий характер депутатського

мандата, як правило фіксується в конституціях.

В цілому слід підкреслити, що вільний мандат в зарубіжній

конституційній теорії, розглядається як такий, що найбільш повно забезпечує

для депутатів можливості займатися справами, віднесеними до компетенції

загальнонаціонального представницького органу. Він надає їх діяльності

політичного характеру і не зводить її до рівня роботи уповноважених з

місцевих справ. З іншого боку, в умовах прийняття імперативного мандата

зовні встановлюється більш тісний зв`язок між парламентаріями та їх

виборцями.

УРЯД

Структура і організація урядів.

Конституційна теорія і практика сучасних країн знає дві основні моделі

структури урядів. У багатьох країнах до складу урядів входять всі політичні

керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У

сукупності вони і становлять урядову колегію. Це зумовлює досить велику

чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження ефективності його

роботи. Тому в деяких країнах, де запроваджено таку модель, у структурі

уряду утворюється більш вузька колегія. До неї, як правило, входять глава

уряду, його заступники та інші авторитетні міністри. Прикладом може служити

Італія, де в ст. 95 конституції припускається утворення уряду в межах його

президії.

В англомовних та багатьох інших країнах до складу уряду (кабінету)

входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, які

очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників просто не

існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабінету нічим не

відрізняються від інших міністрів, котрі не мають такого статусу, проте

реальні їх повноваження у вирішенні питань урядової політики суттєво

різняться. В США до складу кабінету входять усі особи, котрі очолюють

міністерства. Але це не означає, що він є осередком усієї відповідальної

діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується

іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету. між

кабінетом і такими органами, як правило, не існує жодних формальних

зв`язків, і всі вони діють на основі повноважень, делегованих президентом.

характеризуючи структуру і організацію урядів, слід у першу чергу

зупинитись на питаннях їх складу. Основною діючою основою уряду, формальним

і неформальним центром є його глава. Найчастіше він зветься прем`єр-

міністром, хоч у деяких країнах прийнято й інші титули: канцлер, президент

або голова. У президентських республіках систему органів виконавчої влади

очолює президент, а посада прем`єр-міністра відсутня. У цілому ряді країн

зі змішаною республіканською формою правління в силу дуалізму виконавчої

влади роль центру урядової організації діяльності розподіляється між главою

уряду і президентом. Характер цього розподілу визначається конституційними

нормами і державно-політичною практикою кожної конкретної країни. При цьому

головні повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у

прем`єр-міністра.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій

Франції, Росії і деяких інших країн, де прийнято відповідну форму

державного правління. Так, у Польщі глава уряду інформує президента про

головні питання, що є предметом його роботи. З питань “особливого значення”

президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас

президент може призначати спеціальних державних міністрів з метою сприяння

здійсненню його повноважень. У Румунії президент може брати участь у

засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, що

виникають у сфері зовнішньої політики, оборони і публічного порядку, а

також на пропозицію глави уряду в інших ситуаціях. У Португалії президент

головує в уряді на прохання його голови. У Хорватії президент може

проводити засідання уряду за запропонованим ним порядком денним. Він також

головує на усіх урядових засіданнях, де є присутнім.

Елементи дуалізму виконавчої влади простежуються за змістом

конституцій окремих парламентарних республік, що свідчить про певну

умовність критеріїв прийнятої класифікації сучасних форм державного

правління. в Туреччині президент може головувати на засіданнях уряду і

скликати їх, коли вважає за необхідне. В Словаччині президент має право

бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати звітів від

уряду та його окремих членів.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською формою і

парламентарними формами правління глава уряду концентрує в своїх руках

основні владні повноваження і, по суті, стоїть над урядом. Така

централізація і концентрація повноважень відображає об`єктивні

закономірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Тут

прем`єр-міністри реалізують не тільки власне урядові повноваження, а й

більшість владних повноважень і прерогатив глави держави. До того ж у

деяких республіках глави урядів мають пряме відношення до здійснення

функцій президентів. Зокрема в Австрії, Росії, Словаччині і Фінляндії главу

уряду за певних умов тимчасово заміщує голова верхньої палати парламенту, а

якщо останній не може виконувати відповідні функції, це робить уряд в

цілому. В Ісландії глава уряду входить до складу спеціальної колегії, яка

здійснює таке заміщення.

Організація урядів у країнах світу в кожному конкретному випадку має

свої особливості. Однак існують і певні загальні її риси, серед яких слід

назвати створення різноманітних міжміністерських органів і органів при

главі уряду. Всі вони здебільшого функціонують поза формалізованою

структурою уряду і так чи інакше присутні в державному механізмі країн з

парламентарними і змішаною республіканською формами правління.

У Великій Британії сюди мають бути перш за все віднесені комітети

кабінету. Існує два різновиди таких комітетів - постійні і створювані у

конкретному випадку. Останні, як правило, утворюються у зв`язку з

виникненням гострої політичної ситуації для розробки необхідних урядових

рішень. Історія свідчить, що іноді такі комітети відігравали роль головних

урядових центрів на період політичної кризи. Всі комітети утворюються та

ліквідуються за рішенням прем`єр-міністра. Він же є головою найважливіших з

них.

Незважаючи на те, що прем`єр міністр у Великій Британії займає ключове

положення в системі виконавчої влади, при ньому формально немає

спеціального органу,який би здійснював функцію координації в межах самого

уряду.

Подібною до британської є організація урядів у більшості країн з

парламентарними формами правління.

У Німеччині так звані комітети формуються на основі рішень

федерального уряду. Головою кожного такого комітету є канцлер. До їх складу

входять міністри за профілем проблем, які розглядаються в конкретних

комітетах. Формою відповідної урядової діяльності у Німеччині є й

міжміністерські комітети. Вони створюються за рішенням уряду або за

домовленістю зацікавлених міністерств. Керівництво такими комітетами

здійснюється міністрами. Головною їх функцією є координація діяльності

міністерств. Урядові і міжміністерські комітети виносять за межі уряду

значну частину його роботи.

У Франції створення спеціальних органів виконавчої влади, які існують

поза офіційною урядовою структурою передбачене самою Конституцією.

“Президент очолює збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах

оборони”, - сказано в ст. 15. Міжміністерські ради і комітети не тільки

готують відповідні проекти рішень Ради міністрів, а й у межах своєї

компетенції при й мають самостійні управлінські рішення. Ці ради і

комітети можна розглядати не тільки як робочі органи уряду, а і як

допоміжні структури при президенті і прем`єр-міністрі. В деяких випадках

вони можуть навіть підміняти Раду міністрів.

Нарешті, аналізуючи особливості організації виконавчої влади в США,

необхідно вказати на існування різноманітних і численних федеральних

органів, які не входять до названих структур, самі не складають єдину

структуру і діють самостійно під загальним керівництвом президента. Це

адміністративні, регулюючі агентства тощо. Частина з них утворюється на

основі актів Конгресу, а їхні керівники відіграють не менш важливу роль ніж

міністри. Про це свідчить той факт, що вони запрошуються на засідання

кабінету. Важливе місце в системі виконавчої влади займають і так звані

президентські комісії, які, як правило, утворюються актом глави держави. В

багатьох випадках керівники таких комісії призначаються з “поради і згоди”

Сенату. Ці органи виконують різноманітні функції за дорученням президента.

ГЛАВА ДЕРЖАВИ

ОСОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНОГО СТАТУСУ ГЛАВ ДЕРЖАВ

Одним із найважливіших елементів державного механізму є глава держави.

Глава держави - це особа, яка займає формально вище місце в структурі

державних інститутів і водночас здійснює функцію представництва самої

держави в цілому. З іншого боку, глава держави розглядається як один з її

вищих органів.

У країнах з монархічними формами державного правління главою держави є

монарх, з республіканськими - президент.

Особливістю конституційного статусу монарха є наслідування його влади

представниками правлячої династії. Порядок престолонаслідування, як

правило, визначається конституціями. У розвинутих країнах з парламентарно-

монархічною формою правління прийнято три системи престолонаслідування:

салічна (Бельгія, Норвегія і Швеція), кастильська (Велика Британія, Данія

та Іспанія), і австрійська (Нідерланди та Японія). За салічною системою,

наслідування престолу здійснюється тільки чоловіками у порядку

первородства. Кастильська система віддає перевагу чоловікам, хоча визнає

право наслідування престолу і за жінками. Австрійська ж система зумовлює

наявність такого права у жінок лише в тому випадку, коли відсутні законні

претенденти чоловічої статі. Питання престолонаслідування лише зовні є

малозначущими. Від їх рішення може залежати політична доля самої монархії.

Історії відомі випадки виникнення кризових і навіть конфліктних ситуацій у

суспільстві в наслідок вакантності престолу монарха.

Сама ж вакантність престолу, незалежно від її причин, завжди має певні

юридичні наслідки. Одним із таких наслідків може бути встановлення

регентства, тобто тимчасового правління іншої особи або групи осіб

(регентської ради) замість монарха. Конституції багатьох парламентарних

монархій регламентують порядок встановлення регентства та його здійснення.

Регентство може бути встановлене і за умов тимчасової недієздатності

монарха, його малолітства та в деяких інших випадках. Іноді воно виконує

роль гнучкого політичного інституту.

Конституції більшості парламентарних монархій відносять вирішення

питання про заміщення вакантного престолу монарха за умов відсутності

законних спадкоємців до компетенції парламентів. Усунення монарха з

престолу юридичними засобами практично неможливе, але його можна примусити

відректися. Новітня історія знає чимало випадків, коли монарх усувався з

престолу, по суті, насильницьким шляхом за наслідками кардинальної ломки

політичної системи і змінення форми правління.

До особливостей конституційного статусу монарха слід також віднести

наявність у нього особових прав, пільг і привілеїв. Серед них можна

виділити право на титул. У розвинутих країнах прийнято такі титули

монархів, як імператор, король, великий герцог і князь. Одним з особових

прав монарха є право на державне утримання за рахунок цивільного листа. Ще

однією особливістю статусу монарха є те, що в конституціях окремих країн

встановлюється вимога належності монарха до офіційної церкви (Велика

Британія, Данія, Норвегія, Швеція).

У президентських республіках і країнах із змішаною республіканською

формою правління глава держави обирається шляхом проведення загальних

виборів. Ці вибори звичайно мають прямий характер, хоча зустрічаються і

винятки (США).

Для обрання на посаду президента практично в усіх країнах встановлено

більш високий віковий ценз, ніж для пасивного виборчого права на

парламентських виборах. Найчастіше це 35 років (Австрія, Ірландія,

Ісландія, Португалія, більшість країн Західної та Східної Європи, США та

інші президентські республіки). Нерідко встановлюється вищий ценз - 40

років (Болгарія, Греція, Естонія, Латвія, Литва, Македонія, Чехія,

Німеччина), іноді - навіть 50 років (Італія). З іншого боку, у Франції

віковий ценз для кандидатів у депутати нижньої палати та у президенти

збігається і становить 23 роки.

Строк повноважень президентів, як правило, варіюється від 4 до 7

років. Зокрема, чотирирічний строк встановлений у конституціях Ісландії,

Молдови, Росії, Румунії, Угорщини і США, п`ятирічний - Греції, Індії,

Португалії, Німеччини, більшості країн Центральної і Східної Європи, а

також тих, що утворились на теренах колишнього СРСР, шестирічний - Австрії,

Мексики і Фінляндії, семирічний - Ірландії, Італії, Франції.

Конституції багатьох країн встановлюють обмеження на переобрання

президента. В Мексиці не допускається навіть повторне переобрання однієї і

тієї ж особи. В Ірландії, США і в багатьох інших країнах одна особа не може

бути обрана президентом більше ніж два рази. В Австрії і Німеччині, а також

у більшості країн Східної і Центральної Європи, можливим визначається

тільки одне переобрання президента після закінчення першого строку його

перебуванні на посаді.

До особливостей конституційного статусу глави держави в деяких

парламентарних республіках і республіках із змішаною формою правління

віднесене те, що тут утворюються спеціальні органи, покликані сприяти

реалізації президентами своїх найголовніших повноважень. Назва цих органів

- державна рада (Ірландія і Португалія) і рада республіки (Греція).

Література

В.Шаповал “Вищі органи сучасної держави”; “Програма Л”, Київ, 1995р.

В.А. Четвернин “Демократическое конституционное государство: введение

в теорию”; Москва,1993

“Конституционное (государственное) право зарубежных стран” отв. ред.

Б.А. Страшун, т. 1-2 [Андреева Г.Н., Андреева И.А., Будагова А.Ш. и др.];

“БЕК”, Москва, 1996

Чиркин В.Е. “Элементы сравнительного госдарствоведения”; Москва, 1994

“Врядування у Сполучених Штатах: нарис”, Інформаційне Агентство США

(ЮСІА)

“Факти про Німеччину”, ред. А. Гоффман; ”Соціететс”, Франкфурт-на-

Майні, 1993р.

Ю. Димитров “Адміністративна юстиція - атрибут демократичної правової

держави”, ж. “Право України”, 1996 р., №4

Старилов Ю.Н. “Институты государственной службы: содержание и

структура”, ж. ”Государство и право”, 1996 г., №5

Страницы: 1, 2