Унитарное и федеративное государство

Существенное значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют

"общая часть" или "общие положения", где закрепляются Исходные принципы и

нормы, общие начала и "дух" данной ветви законодательства.

Основную роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т.е.

кодифицированные акты, возглавляющие соответствующую отрасль

законодательства. Эти кодексы собирают в единый фокус, сводят воедино

основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие

законы, иные нормативные акты данной отрасли как бы подстраиваются к

отраслевому кодексу. В части первой ГК РФ прямо сказано: "Нормы

гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать

настоящему Кодексу" (п. 2 ст. 3).

В ряде случаев законы по отдельным проблемам, например по вопросам

собственности, залога, издавались ранее в качестве самостоятельных актов

потому, что еще не был принят тот сводный акт - кодекс (Гражданский

кодекс), в котором эти проблемы должны были бы получить развернутое и

системное регулирование. Вполне понятно поэтому, например, что после

принятия Гражданского кодекса (часть первая) большинство из ранее принятых

отдельных законов отменено.

В то же время по некоторым проблемам, требующим развернутого, подробного

регулирования, кодекс может содержать только исходные, "рамочные"

нормативные положения, в соответствии с которыми затем разрабатывается и

принимается особый нормативный юридический акт.

Все основные (профилирующие и специальные) отрасли законодательства имеют

"свой" заглавный кодекса гражданское законодательство - Гражданский кодекс;

уголовное законодательство - Уголовный кодекс, гражданское процессуальное

законодательство - Гражданский процессуальный кодекс и т.д.

Большинство кодексов имеет сокращенное буквенное обозначение, о чем уже

говорилось, - ГК, УК, ГИК и т.п. При развернутом написании начальное слово

названия кодекса начинается с заглавной буквы; с заглавной буквы пишется

также слово "Кодекс" в тексте самого кодифицированного акта.

Для кодексов характерны некоторые структурные, технико-юридические

особенности, особые правила внесения в них изменений. У кодексов

существует, как правило, вспомогательный поисковый аппарат, и т. д.

Своеобразными видами нормативно-правовых актов, в которых находят свое

выражение законы, являются своды законов, собрания законодательства и т. п.

В частности, первоначально Свод законов Царской России, т. е. сборник

законов, составленный в XIX веке путем включения действующих законов,

прошедших чисто внешнюю систематическую обработку и продолжающий пополнятся

в XX веке, состоял из следующих восьми главных частей: законов основных,

определяющих существо верховной власти; законов органических, определяющих

устройство органов этой власти; законов правительственных сил, определяющих

способы действия этой власти; законы о состояниях, определяющих права и

обязанности подданных по степени участия их в составе установлений и сил

государственных; законы гражданские и межевые, обнимающие семейственные и

общие имущественные отношения; уставы государственного благоустройства,

обеспечивающие особенные имущественные отношения; уставы благочиния (законы

полиции); законы уголовные Царской России. Все виды нормативно-правовых

актов, в которых могли быть выражены законы, устанавливались в статье 53

Основных законов: «законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений,

грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений

Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения.

Сверх того. Высочайшие повеления в порядке управления изъявляются

рескриптами и указами».

Разумеется, такие формы выражения законов были присущи монархической

форме правления, в отсутствие парламентов и иных представительных органов.

Но нормативно-правовые акты - это не только форма выражения законов.

3 Подзаконные нормативные юридические акты

Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы

означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, - акты иного

юридического качества: все они находятся "под" законом, т.е. являются

подзаконными.

Вместе с тем под законность нормативных юридических актов не означает их

"меньшую" юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической

силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же

всеобщности и верховенства, как это характерно для законов.

Было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных

нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании

законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса

общественных отношений, и поэтому они занимают важное место во всей системе

нормативного регулирования. Подзаконные нормативные акты многообразны,

между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно

сложную иерархическую систему. Акт каждой "ниже расположенной"

государственной инстанции должен не только находиться "под" законом, но и

соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые

занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии. Например, акты

Министерства культуры должны соответствовать не только закону, но и

нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств,

которые в силу их статуса имеют межведомственное значение, например актам

Министерства финансов.

Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по

территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного

органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции.

Причем и здесь нужно строго отличать нормативные акты от индивидуальных

управленческих актов, содержащих индивидуальные предписания, таких, как,

например, назначение на должность, выделение бюджетных средств (они по

большей части именуются распоряжениями, приказами), а также от

интерпретационных актов.

Наиболее важными подзаконными нормативными юридическими актами в

Российской Федерации (если расположить их по убывающей "величине"

юридической силы) являются:

Указы (и распоряжения) Президента Российской Федерации, изданные в

пределах его компетенции;

По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Президент

Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и

указы.

Распоряжения издаются Президентом обычно по текущим вопросам

оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента

могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115

Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой

характеристики указов Президента не было). Нормативными являются, например,

указы Президента от 6 марта 1995 г. "Об основных принципах осуществления

внешнеторговой деятельности в Российской Федерации", от 23 февраля 1995 г.

"О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим

категориям лиц".

В соответствии с законом о Правительстве Российской Федерации Президенту

дано право утверждать своими указами положения о министерствах,

государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах.

Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками

права.

Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут

противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном

случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.

Немаловажным вопросом в теории государства и права, которому я хочу

уделить немного внимания - является вопрос о соотношение закона и указа как

видов нормативно» правовых актов. Он возникал и в монархических формах

правления, при, конституционной монархии, например, как соотношение указа

императора, и актов парламента, был актуален в Советском государстве, не

менее значим и в президентской республике. Его решение - неоднозначно.

Например, при подготовке Конституции СССР 1936 года первоначально такую

форму права, как указ, предполагалось использовать для толкования закона.

Затем, в окончательном виде, указ был установлен как нормативно-правовой

акт, принимаемый Президиумом Верховного Советам СССР в перерывах между

сессиями Верховного Совета СССР, однако с тем условием, что такие указы,

если они имеют законодательный характер, должны утверждаться на последующих

сессиях Верховного Совета. Первое время такая практика действительно

существовала. Однако впоследствии в силу политических соображений,

«неудобства» открытого обсуждения тех или иных непопулярных законов многие

указы остались неутвержденными и стали играть роль законов, причем

длительное время.. Появились закрытые, секретные указы законодательного

характера. Их ценность как оперативно принятых нормативно-правовых актов

была полностью утрачена, подчас тем геноцидным, антигуманным,

недемократическим содержанием, которое они, эти указы, имели.

В настоящее время проблема указа Президента и закона в России стоит

иначе: вправе ли Президент вообще при отсутствии соответствующего закона

регулировать те или иные важнейшие общественные отношения указами? Или

указами до принятия соответствующего закона?

Указ - это акт главы государства и должен реализовывать полномочия

главы государства, но подменять или даже временно замещать закон указ не

может, не должен. Иначе нарушается принцип «верховенства закона» и рушится

вся иерархия правовой системы, что, разумеется, имеет не только формальные

последствия. Кроме этого, формального момента, происходят большие

потрясения и в социальной жизни, возникают большие социальные

напряженности.

На ступеньку ниже в иерархии подзаконных нормативно правовых актов стоят

акты (постановления и распоряжения) Правительства Российской Федерации

(большинство ненормативных правительственных актов именуется

распоряжениями)

Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.

Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются

актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным

вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило,

имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам

права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15

марта 1993 г. "Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного

валютного облигационного займа"), от 6 апреля 1995 г. "Об учреждении

специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации

для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений

высшего и среднего профессионального образования".

Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат

Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Первые две из указанных групп нормативных актов (президентские указы,

правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими,

которые распространяются на всю территорию Российской Федерации и в

соответствии с законом могут распространяться на всех лиц.

Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной

(преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от

законов, в ГК РФ они названы "иные правовые акты" (ст. 3).

Правительству подчиняются такие органы (например, Министерство финансов,

Госкомимущества), акты которых в силу их статуса тоже приобретают

межведомственное, общее значение, внешнее действие.

Наряду с нормативными актами, которые принимает Правительство как

коллегиальный орган, правовые документы в соответствии со своей

компетенцией могут принимать Председатель Правительства и его заместители.

Следующими в классификации подзаконных нормативно правовых актов

являются

Акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами

исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве

Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и

ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри

систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать

акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты

управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у

Министерства финансов, Министерства транспорта. Центрального банка,

Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся,

например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации "О правилах

выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации",

утвержденные Минжилкомхозом "Правила пользования системами коммунального

водоснабжения".

Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых

центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм

правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают

приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления.

Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов

министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или

носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов

возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о

государственной регистрации этих актов мной будет рассмотрен далее).

Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской

Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Кроме актов федеральных органов представительной и исполнительной ветвей

власти источником права являются нормативные акты, принимаемые на уровне

субъектов федерации. В республиках в составе Российской Федерации

источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в

тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления

Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты

республиканских центральных органов исполнительной власти.

Нормативные акты органов власти края, области, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с

Конституцией России органы власти находящихся в составе Российской

Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

Москвы и Санкт- Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере право-

творчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили

право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой

статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли законодательства (административное, жилищное,

земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.)

отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее

субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов

федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством

собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты.

Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных

органов и решения глав соответствующих администраций.

акты государственных региональных и местных муниципальных органов

(представительных органов и органов администрации);

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов являются

ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией

данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных

рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

В этих сложных взаимосвязях необходимо обратить внимание на такие

моменты.

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов являются

ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией

данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных

рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

Нижнюю ступеньку в иерархии подзаконных актов занимают ведомственные

акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди

этих актов много индивидуальных, нормативными являются акты, называемые,

как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами).

Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное

юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе

управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного

ведомства.

Вместе с тем акты некоторых ведомств в силу статуса этих ведомств и

делегированных им прав могут иметь межведомственное, общее значение и

отсюда внешнее юридическое действие. Уже отмечалось, что таково значение

нормативных актов Министерства финансов, Госкомимущества. В известных

пределах внешним действием обладают по ряду вопросов нормативные акты

ведомств, занимающихся транспортом, охраной общественного порядка.

Наиболее узкое юридическое значение имеет особая разновидность

ведомственных актов - локальные нормативные акты; это уставы, положения,

правила внутреннего распорядка и другие, действующие только в пределах

данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное

юридическое значение имеют санкционированные государством акты сходов,

гражданских институтов общественной самодеятельности.

Все виды актов, о которых шла речь выше, являются подзаконными актами

в том смысле, что должны соответствовать закону, если это предполагается

самим законом или вытекает из требования практики управления общественными

делами.

Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты,

которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях

и на предприятиях, либо предназначены для опр.» деленного круга лиц, на

определенной территории. Например, конкретные уставы, правила внутреннего

трудового распорядка, должностные инструкции и т. п. относятся к локальным

актам.

В теории права существует немаловажная проблема - соответствие

подзаконных актов самим законам, что выражается в принципе «верховенства

закона».

«Верховенство закона» как принцип правового государства означает не

только обязательность исполнения закона, но и обязательное соответствие

всех иных нормативно-правовых актов закону, в том числе соответствие

законов субъектов федерации федеральным законам.

Этот принцип «верховенства закона» следует отличать от принципа

«верховенства права». В последнем заключена иная идея, а именно -

приоритета права над произволом, усмотрением власти. Руководствоваться

правом при решении всех дел, связанных с управлением, - таков смысл этого

принципа. И, следовательно, верховенство права над произволом, усмотрением,

субъективизмом выражается в принципе «верховенство права». В рамках этого

принципа должно обеспечиваться также равенство всех перед судом, законом и,

подчеркнем, властью.

Следует упомянуть и о таких нормативно-правовых актах, которые со

временем фактически утрачивают свою юридическую силу, не применяются и не

отменяются. Законодатель и общество как бы забывают о них. Эти фактически

утратившие силу акты именуются по аббревиатуре «фусами».

Особое внимание хотелось бы уделить вопросу регистрации ведомственных

нормативных актов. Как уже было сказано выше с 15 мая 1992 г. введена

государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств.

Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции

Российской Федерации. Функция Министерства юстиции РФ по государственной

регистрации актов, издаваемых министерствами н ведомствами России по

вопросам, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят

межведомственный характер, упомянута в Указе Президента Российской

Федерация от 5 декабря 1991г[1]. Постановлением Правительства Российской

Федерации от 5 мая 1992 г. утверждено Положение о порядке государственной

регистрации ведомственных актов и начало регистрации установлено с 15

мая1992 г. на регистрацию в Минюст РФ, сроки их рассмотрения Министерством.

В качестве последствий рассмотрения оно предусматривает или присвоение акту

регистрационного номера с внесением соответствующей записи в Реестр

государственной регистрации или, в случае противоречия нормы, вводимой

актом, требованиям действующего законодательства, отказ в его регистрации с

обязательным и аргументированным извещением об этом министерства или

ведомства, представившего акт на государственную регистрацию. Если орган,

издавший такой акт, не согласен с отказом в регистрации, он вправе

обжаловать решение Министерства юстиции в Правительство РФ[2]. Согласно ч.

2 п. 7 указанного Положения ведомственные нормативные акты вступают в силу

со дня присвоения им номера государственной регистрации. Это правило, на

наш взгляд, категорически исключает возможность придания обратной силы

нормативному акту, изданному каким-либо министерством или ведомством.

Изменения и дополнения, вносимые в акты, прошедшие регистрацию, тоже

подлежат регистрации в порядке, установленном Положением о порядке

государственной регистрации ведомственных актов. Юридическая регламентация

контроля за ведомственным нормотворчеством была продолжена и уточнена

Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.[3] Этот указ ужесточил

требования, предъявляемые к актам министерств и ведомств. В тексте Указа

прямо сказано, что акты, не прошедшие государственной регистрации, а также

зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут

за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить

Страницы: 1, 2, 3, 4