Законотворчество и механизм реализации законов

тем достаточно конкретны. Самыми общими выступают конституционные понятия

обще родового значения /"суверенитет", "право нации на самоопределение",

"собственность", "свобод слова" и т.д./, менее общими - межотраслевые

понятия, за которыми следуют отраслевые, в какой-то мере частные понятия.

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны

быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом "сцеплении" с

предшествующими общепризнанными определениями.

Все правовые понятия, так или иначе, взаимосвязаны. Одни понятия могут

сравниваться по смысловому значению, другие, определенным образом

пересекаться, третьи - соподчиняться и т.д. Каждое понятие находится в

непрерывном логическом движении, что обусловлено смысловым уточнением,

изменением. Задача заключается в том, чтобы, в соответствии с поставленной

целью найти такое определение, которое последовательно отражало бы самые

существенные признаки того или иного явления и, следовательно,

гарантировало надежное пользование им в правоприменительном процессе.

И еще хотелось бы добавить, что в настоящем законодательстве в

правило вошло употребление слов "как правило", "с учетом того", "обычно",

"соответствующий "и д.р. Эти выражения, встроенные в правовой контекст, еще

до применения законодательного акта заранее открывают широкие возможности

для его нарушения. Вместо широкого перечисления исключений, необходимость

которых может быть вполне обоснованной, открывается простор субъективному

толкованию закона. Естественно, что для оценки ясности законодательного

акта нет определенных критериев. В ряде случаев этот вопрос решается

органом /лицом/, которые будут применять закон, но от законодателя во

многом зависит предел этого субъективного понимания закона, возможность его

ситуативного толкования правоприменителем. Представляется, что посредством

легальных дефиниций необходимо предельно четко и ясно изложить требования

нормативного акта, что во многом предопредилит его дальнейшую жизнь.

Принцип модальной сбалансированности.

Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается как

правило, в модусах: "разрешено", "требуется" / обязательно"/, "запрещено".

Правовой характер этот модальной триптих приобретает в общественных

отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность

функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы,

т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой

модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально

здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества

нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое,

самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная

"дыра", деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

В частности, ни один правовой норматив видового /менее общего/

значения не может функционировать без правового норматива родового /более

общего/ значения. В этом значении законотворческий процесс можно

представить в виде единого ветвящегося процесса, обеспечивающего

необходимую контекстуальную связь правовых нормативов на всех

функциональных уровнях.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности

правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем

правоведении нет. Сами понятия "правовое разрешение", "правовое требование"

/"правовая обязанность"/,"правовой запрет" научно не определены. Логические

границы разрешаемого и запрещаемого практически открыты для произвольного

усмотрения - как законотворческого, так и правоприменительного. Древний

принцип "Когда разрешено больше, меньше считается разрешенным" не работает.

В условиях существования права, которое защищает, в основном, права

государства, а не гражданина, используются два типа юридической

регламентации:

а/ общедозволительная, когда в основе лежит общее дозволение, которому

корреспондируют конкретные запреты /в целом строится по принципу:

разрешено все, кроме прямо запрещенного/.

б/ разрешительная, когда основной является общий запрет, которому

соответствуют конкретные дозволения /по принципу "запрещено все, кроме

прямо разрешенного"/.

Использование вышеназванных юридических средств подчинено определенной

государственной логике. Власть целиком: берет на себя заботу об обществе и

его членах. В результате государство, аппарат политической власти

оказывается свободным в своих отношениях с гражданами, а последние ставятся

в положение вынужденно зависимых.

Жестко связывать деятельность аппарата власти правовыми формами в

таких условиях невыгодно, соответственно, она регулируется в

общедозволительном порядке. Свобода индивида выступает в данном случае как

вынужденная уступка государства гражданину, либо как средство решения

поставленных аппаратом задач, но не рассматривается, к сожалению, как

самостоятельная социальная ценность. Следовательно, можно понять, почему

государство на фоне общего запрета позволяет себе в правовой форме

регламентировать отдельные дозволения. Наряду с этим используется принцип

"позитивного обязывания ", что означает требование совершить под угрозой

наказания или иных мер принуждения необходимых для государства действий.

В создавшейся правовой ситуации, при декларировании правового

государства, первоочередное внимание все же уделяется не гарантиям прав

человека, а гарантиям выполнения им своих обязанностей.

Право, понимаемое как мера свободы, служит упорядочению проведения

самостоятельных и социально активных субъектов. Юридическая регламентация,

соответственно, строится на совершенно иных принципах, ориентируясь на

общечеловеческие качества. Она стремиться освободиться от навязывания тех

или иных стереотипов поведения. Ограничение свободы, определение в законе

ее рамок необходимо в данном случае лишь для предупреждения коллизий между

действиями свободных индивидов, для того, чтобы произвол одного не

вторгался в сферу свободы другого. Иными словами, ограничения выступают

средством обеспечения сво6оды.

Главная цель существования всего юридического применительно к праву

как мере свободы – обеспечить реальность прав членов гражданского общества.

Сейчас реально осознается необходимость «демократизировать» право, в какой-

то степени "очистить" его от властного государственного начала.

Принудительное обязывание, запрет, юридическая ответственность – все, что

по распространенному стереотипу образует право, относится в

действительности не столько к праву, сколько к государственной власти.

"Право же, - это, прежде всего, то, что по выражению С. Алексеева, "говорит

о правах", и именно это является важнейшей, определяющей стороной

юридического регулирования".1 Отсюда самое пристальное внимание должно

уделяться всему комплексу вопросов, касающихся прав и свобод гражданина:

соответствие нашего законодательства международным актам о правах человека,

юридическим процедурам их использования и защиты, гарантиям против

нарушения конституционных прав и свобод текущим законодательством.

Реформируя законодательство, очевидно, приходится задумываться о

критериях и особом порядке установления юридических запретов.

Предоставляется необходимым - определенный круг запретов, затрагивающих

интересы всего общества, пропускать через «санкцию» народного референдума.

Устранение системы анонимных запретов, установление юридической

ответственности за принятие антиконституционных запретов дало бы,

безусловно, положительный результат. Целесообразно было бы определить такие

сферы общественных отношений, которые в силу своей специфики не могут

регулироваться с помощью запретов.

В процессе нынешнего широкого реформирования нашего законодательства

подход к праву с позиций «право для общества и человека» начинает заметно

теснить некогда традиционный подход «право для политической власти»,

подчинявший общество государственным интересам. Главное, что отличает

нынешний процесс обновления законодательства - это появление в нем как раз

таких источников права, которые "говорят о правах". Уже действующие законы

о собственности, о печати и других средствах массовой информации, о

доверительной собственности /трасте/ и д.р. - все это источники права,

основанные в целом на либеральном, его понимании.

В них используется преимущественно общедозволительный принцип

регулирования, построенный на взаимосвязи дозволений и запретов,

значительное внимание уделяется обеспечению прав граждан

и их объединений.

Но нельзя не сказать и о существующей негативной тенденции.

Безудержное ведомственное нормотворчество сковало действующую систему

законодательства, своевольно конкретизируя нормы общедозволительного

значения.

Признание за подзаконными актами силы закона, установление норм права

без учета элементарных правил законодательной техники и потребностей

общества привели к появлению бесчисленного множества ведомственных

нормативных актов, захвативших сферу законодательного регулирования.

Примеров тому масса, если говорить о вышеупомянутом Законе РФ "0

несостоятельности /банкротстве/ предприятий", здесь совершенно основательно

можно выразить сомнения в его действительности, т.к. для его нормативного

применения требуется принять огромное число ведомственных нормативных

актов, по меньшей мере, еще один закон об аудиторской деятельности,

организовать федеральное агентство по делам о банкротстве. Такая же

ситуация сложилась и в налоговом законодательстве, где в устаревшие еще в

1992 году законы было принято множество существенных изменений, за которыми

достаточно сложно уследить, этот процесс сопровождается одновременным

изданием потока подзаконных, редко публикуемых актов.

С момента перераспределения законодательных полномочий соотношение

между законами и подзаконными актами принципиально меняется. Условия

передачи законодательных полномочий Президенту России, а также порядок

пользования ими оказываются явно недостаточными для того, чтобы обеспечить

правовой характер принимаемых нормативных актов.

Нормотворческая деятельность, не стесненная ограничительными рамками,

приобретает довольно свободные формы.

Указы Президента и постановления Правительства /т.е. акты

исполнительной власти/ в ряде случаев оказываются сильнее законов,

нормативно продолжая" или "поправляя" их. Практически любая ведомственная

инструкция может подкорректировать тот или иной закон. Появляются

управленческие структуры, присвоившие несвойственные данному виду

государственных органов функции, принимается ряд нормативных актов

нелигитимного характера. Сегодня можно с уверенностью сказать, что передача

исполнительным структурам законодательных полномочий не придала

принимаемым ими правовым актам больше права. А возможность регулировать

органами управления таких сфер общественных отношений, как права, свободы и

обязанности граждан, не соответствует принципам правового государства и

теории разделения властей.

Участник «круглого стола» журнала «Советское государство и Право» по

вопросам теоретических проблем и перспектив законодательства России Е.А.

Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных

актов как временное, вынужденное, считает что продолжать работу по

подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами

и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних».1

Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии

законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и

ведомственных актов. Представляется необходимым предусмотреть в этих актах

следующие положения:

1.0тнесение и исключительное введение органов государственный власти

вопросов, касающихся прав и свобод граждан, установление различных видов

юридической ответственности граждан, видов и оснований применения мер

принуждения.

2. Четкое определение предмета подзаконного нормативного

регулирования /напр., посредством закрепления круга вопросов, по которым

возможно принятие нормативных актов органами управления/

3.Установление надзора и контроля за принятием подзаконных нормативных

актов, введение обязательной предварительной юридической экспертизы проекта

подзаконного нормативного акта, обязательное опубликование нормативного

акта.

4.Закрепление разрешительного порядка в вопросах ведомственного

нормотворчества и др.

Общим конституционным принципом должно стать то, что всякая правовая

норма видового значения конструируется на основе соответствующего правового

норматива родового значения.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот

акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А.

Кененов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо "установить, во-первых,

круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться

исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему

государственных органов, имеющих право законодательной деятельности".2

Как нормативно - правовой акт главенствующего значения, закон должен

содержать в себе основополагающие регулятивные принципы, достаточно четко

сформулированные в постатейной последовательности, чтобы не возникало

никаких коллизий, как при их дальнейшем развитии, в подзаконных нормативных

актах, так и в правоприменительной деятельности.

Важный момент при сбалансированности общенародного и общевидового в

правовом регулировании - согласование внутригосударственных правовых

нормативов с нормами международного права. Принцип приоритета

международного права в цивилизованном обществе получил признание, имеет

конституционное значение получил практическое применение. Ратифицируемый

международно-правовой нормативный акт порождает не только

межгосударственные, но и внутригосударственные правоотношения, что

сказывается на общей структуре и нормативных качествах

внутригосударственного законодательства, его функционировании.

Известна универсальная значимость для развития межгосударственных и

внутригосударственных отношений таких нормативно-правовых актов, как

Декларация прав человека и гражданина 1789 г., Пакты о правах человека I966

г. и др. Отражая общечеловеческие потребности и интересы, указанные акты

выступают как общезначимая правовая модель социально-личностных отношений в

сообществе народов, закрепляя основополагающие правовые понятия «народный

суверенитет», «право народов на самоопределение", "демократия", "закон",

"гражданин", "права человека" и др.

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для

определенного согласования внутригосударственного и международного права

для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности.

Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает

воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права,

условием - его эффективного действия. В древности это обеспечение

осуществлялось через религиозные постулаты, моральные обычаи, нравственная

сила которых была способна корректировать поведение человека в соответствии

с общественными потребностями. Дальнейшее развитие общественных отношений с

неизбежностью породило совершенно дугой регулятор, обеспечивающий

действенность правовых норм - юридические санкции. Их основная функция

сводится к "силовой охране" правовых норм, т.е. превентивная гарантия

определенного правопорядка, правовой безопасности общественно - личностного

бытия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Лишение права

санкций с необходимостью влечет за собой утрату его ценностно-регулятивной

значимости, т.к. содержащиеся в нем императивы всецело ставятся в

зависимость от произвольного усмотрения того, кому они адресованы.

Следовательно, в данном случае, нельзя говорить о правоприменительной

гарантированности действия законодательства.

Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения

правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную

функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции,

игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к

деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

В настоящее время наблюдается в принципе парадоксальная ситуация,

когда в ходе реформирования правовой системы появляется множество новых

нормативных актов, но многие законоположения практически не действуют.

Появилось понятие бездействующего закона. В целом ряде случаев закон

открыто саботируется. О правопорядочности, основанной на законности,

говорить пока не приходится. Юридические механизмы, способные реально

воплотить в жизнь принцип ретребутивной обеспеченности действующих норм

права, достаточно надежно не отработаны.

Сказанное не означает, что проблема ретребутивной обеспеченности права

упирается в одни лишь правоприменительные факторы. Совершенствование

правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос. Однако

его решение прямо зависит от того, насколько совершены сами законы.

Недостатком действующего законодательства является, в частности, то, что не

все его звенья в достаточной степени ретребутивны, т.е. отсутствуют

однозначные определения юридической ответственности за те или иные

нарушения.

Зачастую ретрибутивные нормы права осуществляется абстрактно,

непоследовательно. Например: законодательство, касающееся сферы

образования, здравоохранения, культуры.

Кененов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают "конституционно установить, что

судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов

правовых отношений без каких-либо исключений".1

Особого внимания заслуживает вопрос о нравственном рейтинге

действующего законодательства. В частности, закон несправедливый, неверно

отражающий потребности общественного бытия, не может служить основанием

установления юридической вины и соответствующих ретрибуций.

Крайне остро встает проблема, исполнения правоприменителем

некачественного, дефектного, необоснованного и противоречивого закона. В

этом случае не правомерно вести речь о личной ответственности и безусловном

исполнении такого закона.

Нет смысла вести речь о верховенстве закона, как главном критерии

правового государства безотносительно к тому, обладает ли он качеством

социальной справедливости.

Любой диктатор может опираться на эту формулу /"верховенство закона"/,

уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве

доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе

демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений

государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции.

Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо

ввести в юридический оборот такие понятия, как "антиконституционный закон"

и "неправомерные санкции". Следует отметить, что в правовом государстве

акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок,

юридическим ретрибуциям не подлежат.

Интеграция России с международным сообществом, в т.ч. и в правовой

сфере, должна сопровождаться реальными возможностями каждого гражданина

воспользоваться своими конституционным правом на обращение в любой

международный орган, для защиты своих прав и свобод, это, безусловно,

важно, когда речь идет о правах целого народа.

Резюмируя все выше сказанное, представляется необходимым принятие

специального законодательного акта об ответственности должностных лиц на

федеральном уровне. Юридической аномалией является отсутствие института

должностной отставки с соответствующим вотумом недоверия со стороны

представительных учреждений или населения страны.

Причины и условия действия механизма

обеспечения реализации закона.

Политическая реформа, процесс демократизации общества и

формирования правового государства выдвинули на первый план проблему

исполнения законов. От ее решения во многом зависит не только эффективность

нового законодательства, но сама судьба демократических институтов,

экономической и правовой реформы.

Чтобы решить эту проблему необходимо обратиться к причинам данного

явления. Почему вновь принятые законы не исполняются? Причин этому

множество. Назовем лишь главные из них.

Прежде всего - это нестабильная политическая ситуация. Конфликтные

отношения законодательной и исполнительной ветвей власти привели к развалу

всей системы государственного управления, дестабилизации общественной

жизни. Президент, взявший в свои руки законодательную власть после отставки

Верховного Совета РФ, попытался заполнить правовой вакуум путем издания

Указов, имеющих силу Законов. Но сочетание законодательных и исполнительных

полномочий в одних руках не дает положительных результатов. Четкое

разделение властей в сочетании с их конструктивным взаимодействием -

единственный, на наш взгляд, путь к правовому государству. Вновь созданный

законодательный орган, не имел опыта законотворческой деятельности, не

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6