Анализ концепции гуманитарной интервенции как новой формы миротворчества на примере конфликта в Косово

Хотя уже известная формулировка “все необходимые средства” и не была использована, Совет практически полностью показал свою готовность прибегнуть к военным принудительным мерам по отношению к нарушениям прав человека внутри страны.

Однако двусмысленное поведение Совета вновь проявилось при принятии Резолюции Совета Безопасности № 836 от 4 июня 1993 г., где отмечается принятие концепции “безопасных территорий” как “реакция на чрезвычайные ситуации”, которая могла внести “ценный вклад” в сохранение мира на основе плана Вэнса-Оуэна, но “не должна никоим образом рассматриваться как самоцель, поскольку является частью процесса Вэнса-Оуэна...”. В данной Резолюции, однако, Совет сделал последний шаг и дал разрешение Силам по поддержанию мира “в качестве самозащиты” использовать вооруженную силу в ответ на: “... бомбардировки безопасных территорий любой из сторон при вооруженном вторжении или же в случае любого умышленного препятствования свободе передвижения Сил по поддержанию мира или охраняемых гуманитарных конвоев внутри или вокруг данных территорий” Оперативный параграф 9 Резолюции Совета Безопасности № 836.

Наиболее важный, 10 параграф оперативной части дает разрешение государствам-участникам в тесной координации с Генеральным секретарем и под его руководством предпринимать “все необходимые меры” для содействиям Силам по поддержанию порядка.

Если сравнивать ситуацию с иракской проблемой, то создается впечатление, будто Совет готов согласиться с тем, что ситуация с нарушением прав человека внутри страны может создать угрозу международному миру и безопасности, независимо от внешних последствий. До сих пор неясно, принял ли Совет также единогласно идею того, что военные принудительные меры могут быть предприняты с санкции Совета. Кроме всего прочего, различные соответствующие резолюции гуманитарного содержания подтвердили суверенитет и территориальную целостность Боснии и Герцеговины и должны рассматриваться в контексте полной картины конфликта. Но более важно помнить, что боснийские власти неоднократно и недвусмысленно просили ввести военные принудительные меры для защиты безопасных портов, под чем очевидно подразумевалось согласие боснийским правительством на введение вооруженных сил.

Нежелание Совета Безопасности принимать решения по введению принудительных мер, включая и использование вооруженной силы, и приравнивать защиту прав человека к принципам суверенитета показывает, что Совет, хотя и обладает большой властью, до сих пор колеблется в вопросе санкционирования принудительных мер согласно статье 42 в связи с нарушением прав человека и с целью восстановления международного мира и безопасности Анчуков С. Начало интервенции//Washington Profile: Начало интервенции, 2003.

Если в случае с Боснией и Герцеговиной ситуация выглядела достаточно неоднозначной, то в случае с Сомали Совет действовал быстро и решительно, что выразилось в принятии Резолюции Совета Безопасности № 794 от 3 декабря 1992 г. После того, как Совет определил, что “... огромная человеческая трагедия, вызванная конфликтом в Сомали и еще более усугубленная теми преградами, которые создаются на пути распределения гуманитарной помощи, создает угрозу миру и безопасности во всем мире”.

Резолюция недвусмысленно дала полномочия государствам-членам совместно с ООН использовать вооруженную силу (“использовать все необходимые средства”) для “установления благоприятных условий для операций по гуманитарной помощи в Сомали”.

Для этого предложения четким прецедентом является то, что Совет Безопасности рассматривает массовое, но чисто внутреннее нарушение прав человека само по себе, без последствий вне страны 48 , как прямую угрозу международному миру и безопасности. Более того, изучение ситуации в Сомали показывает, что Совет готов использовать меры военного принуждения (допустимое использование оружия) для исправления таких ситуаций.

В случае Сомали может быть одна оговорка: “Признавая особый (уникальный) характер существующей ситуации в Сомали и учитывая ее чрезвычайность, сложность и тенденцию к ухудшению, требующую реагировать немедленным и особым образом” Параграф 2 Преамбулы Резолюции Совета Безопасности № 794..

Этот абзац был включен по настоянию африканских государств, опасавшихся слишком широкой формулировки прецедента. С другой стороны, понятие “недействующего государства” само по себе является исключительной ситуацией. Однако наиболее важным является признание того, что Совет действительно заложил удивительные прецеденты, расширив сферу приложения статей 39 и 42 по сравнению с принятым ранее решением и подняв статус прав человека по соотношению к суверенитету, территориальной целостности и невмешательству Гуманитарное вмешательство: к новому международному праву // Актуальные проблемы Европы. - 2001. - N 3.

Почти идентичный шаг был предпринят Советом Безопасности в отношении ситуации в Руанде. В резолюциях Совета Безопасности № 929 от 22 июня 1994 г. Совет хотя и признал исключительность ситуации в Руанде, но определил в достаточно резкой форме, что масштабы кризиса представляют угрозу миру и безопасности в регионе, и санкционировал полномочия стран--членов ООН на проведение военных операций по ликвидации кризиса (“используя все необходимые средства для достижения гуманных целей”).

Что представляется важным с концептуальной точки зрения, так это то, что действия, совершаемые в рамках коллективной системы безопасности ООН, в том виде, как они заложены в Уставе этой организации, действительно свидетельствуют и подтверждают, что “принудительные меры”, согласно статьям 39 и 42 главы 7, могут и будут предприниматься Советом Безопасности с целью улучшения ситуации с нарушением прав человека, поскольку данные внутренние ситуации представляют собой угрозу миру и влияют на международные мир и безопасность. Совет Безопасности обладает такими полномочиями и, следовательно, не превышает их в данных ситуациях.

Однако такие обязательные меры, принятые Советом Безопасности согласно главе 7, не могут быть охарактеризованы как составная часть доктрины гуманитарной интервенции. Наоборот, мы имеем дело с принудительными мерами в духе статей 39 и 42 Устава. Кто-то может утверждать, что в тех ситуациях, когда Совет Безопасности дает санкцию государствам-участникам на использование вооруженной силы с целью вмешательства в другое государство в гуманитарных целях, подобное вмешательство может быть описано как “принудительные меры в гуманитарных целях”. Однако как с правовой, так и с концептуальной точки зрения такому определению предпочтение не отдается, поскольку обязательные принудительные меры, независимо от их объема, содержания и природы, направлены на поддержание или/и восстановление международного мира и безопасности. Они не предпринимаются в гуманитарных целях, и введение либо использование такой терминологии может привести к дальнейшим разночтениям и двусмысленным толкованиям Гуманитарное вмешательство: к новому международному праву // Актуальные проблемы Европы. - 2001. - N 3.

Представляется предпочтительным говорить о принудительных мерах в русле статьи 42 Устава, как об обеспечении гуманитарной помощи с целью сохранения или восстановления мира и безопасности. Данные меры являются лишь одной из форм принудительных мер в русле главы 7 Устава и не представляют собой специальную правовую категорию, равно как и трактовку понятия гуманитарной помощи со своим правовым статусом и содержанием, используемой в деятельности Совета Безопасности.

1.4 Гуманитарная интервенция за рамками Устава ООН

Как уже отмечалось во введении, существует более чем достаточное количество литературы по этой теме. Однако провести линию между сторонниками (такими, как Д'Амато, Чан Ленг Сан, Дьюк, Гэллант, Хелтон, Лиллиу, Макдугал, Рейзман, Саймон, Тисон и др.) и их оппонентами (к примеру, Фарер, Хенкин, Маланчук, Офодийл, Родли, Сай, Вервей и др.) не представляется возможным Гусейнов В. Гуманитарная интервенция как элемент нового правопорядка//Washington Profile:Современная «философия интернационализма», 2003. Тем не менее доктрина, будучи “вторичным” источником международного права, не является нормой права, и из ее юридических текстов нельзя вывести каких-либо определенных выводов.

Более убедительны с юридической точки зрения разработки Международного суда относительно случая с Никарагуа, когда Суд определил, что международное право не санкционирует вмешательство без одобрения Совета Безопасности 56 . Суд не приемлет несанкционированного использования государством вооруженной силы для исправления ситуации с серьезными нарушениями в области прав человека в другом государстве. Дальнейшие свидетельства можно найти в резолюциях Генеральной Ассамблеи № 2625 и № 3114 касательно определения агрессии 57 .

Данная позиция принята подавляющим большинством исследователей по данной теме.

Маланчук приводит цитату из заявления официального лица британского Министерства иностранных дел и по делам Содружества: “Однако сегодня подавляющее большинство юристов выступает против права на гуманитарную интервенцию по трем основным причинам. Во-первых, Устав ООН и современное международное право не предусматривают такое право; во-вторых, деятельность государств в последние два столетия, и особенно после 1945 г., в лучшем случае указывает лишь на несколько явных случаев гуманитарной интервенции, а согласно большинству оценок, их вообще не существует; в конечном счете, масштаб возможности злоупотребления таким правом в целях предосторожности ставит под сомнение смысл его существования” Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве. - М., 1998.

Глава II. Формы, методы и последствия гуманитарной интервенции для западных держав

2.1 Гуманитарная интервенция в Косово как часть стратегической концепции НАТО на Балканах

"Стратегическая концепция НАТО" характеризуется тем, что, выдвигая далеко идущие военно-политические установки для деятельности союза в предстоящие годы, она пытается сконструировать для них и некие особые международно-правовые, а то и квази-международно-правовые параметры Фролова И.Ю Последствия гуманитарного вмешательства запада в урегулирование этнополитического конфликта в Косово - М., 2002.

В "Концепции" НАТО это достигается тем, что ее установки затрагивают не только Договор 1949 г., на котором основывается функционирование альянса, - Североатлантический пакт, ныне все чаще называемый Вашингтонским договором, - но и де-факто вносят в него немалые коррективы, а главное, во многом посягают на сложившийся на протяжении более чем полстолетия международный правопорядок и его договорную основу, воплощенную прежде всего в Уставе ООН.

На содержании "Концепции" в немалой степени сказалось то обстоятельство, что ее разработка совпала с подготовкой в кругах НАТО военной акции против СРЮ, а окончательную доводку она проходила в условиях, когда эта акция началась и приобрела достаточно масштабный характер. Многие положения документа поэтому предстают как попытка обоснования предпринятых НАТО военных мер на Балканах и возведения возможности такого рода действий в правило, в некую новую модель дальнейшей политики и практики альянса, а в целом - как далеко идущие притязания на якобы особые роль и место НАТО в системе современного международного правопорядка. На содержании "Концепции" не могли, конечно, не сказаться и разногласия между членами альянса, главным образом США и Англии, и ведущими европейскими членами союза, в том числе и по международно-правовым параметрам Тузмухамедов Б.Р. Некоторые правовые проблемы операции по поддержанию мира // Московский журнал международного права, 1999.

Рассматривая международно-правовую сторону дела, следует прежде всего отметить, что само по себе наличие в рамках международного правопорядка договора между группой государств о коллективной обороне не является чем-то, что могло бы оправдывать такого рода притязания. В мире имеются и другие договоры военно-политического характера, объединяющие узкие группы государств и содержащие сопоставимые обязательства в сфере безопасности. Достаточно сослаться на существующий в Европе с 1948 г. (частично изменен в 1954 г.) Брюссельский договор, предусматривающий наряду с экономическим и культурным сотрудничеством коллективную оборону в случае вооруженного нападения на его участников и являющийся правовой основой Западноевропейского союза. С окончанием холодной войны и затуханием конфронтации Восток-Запад этот союз встал на путь реалистического переосмысливания своего места в преодолевающей раскол Европе.

Иное дело НАТО. После прекращения существования ее военно-политического антагониста - Варшавского договора, а затем с распадом СССР, казалось, должны были отпасть мотивы для военной активности Североатлантического альянса. На римском саммите НАТО в 1991 г. был предпринят ряд мер, в итоге которых и ныне альянс подтверждает в "Концепции", что "не считает себя противником какой бы то ни было страны" Прадетто А. НАТО, гуманитарная интервенция и международное право; Урегулирование конфликтов посредством военного вмешательства? Дилемма политики Запада в отношении Косово // Актуальные проблемы Европы. - 2001. - N 3. Элементарный здравый смысл и логика требовали бы завершить это положение признанием того, что тем самым исчерпывается и военная заостренность механизма НАТО. Однако "Концепция" показывает, что военной машине альянса уготовано еще более претенциозное и опасное, чем ранее, предназначение. Рождается новая Европа, и при этом развертывается евроатлантическая структура безопасности, "основу которой составляет НАТО", - возвещается в "Концепции". Тем самым Североатлантический блок, состоящий из 19 государств, претендует на то, чтобы быть основой безопасности на континенте, где уже функционирует Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, охватывающая 50 с лишним стран. Невольно создается впечатление, что, лишившись военного противника в регионе, НАТО видит в ОБСЕ своего политического если не антипода, то соперника, стремится отодвинуть эту общеевропейскую структуру на задний план, расширяя при этом возможности для своей военной активности.

Нарушения принципа неприменения силы и попытки деформирования института самообороны через самоприсвоение права действовать вне рамок статьи 5 Договора НАТО в "Стратегической концепции" осуществляются прежде всего в вопросе об использовании вооруженной силы для действий против других государств Прадетто А. НАТО, гуманитарная интервенция и международное право; Урегулирование конфликтов посредством военного вмешательства? Дилемма политики Запада в отношении Косово // Актуальные проблемы Европы. - 2001. - N 3.

На рубеже тысячелетий, казалось бы, излишне напоминать, что применение силы, и прежде всего вооруженной, одним государством или группой государств против другого запрещено, если речь не идет о мерах законной самообороны в ответ на вооруженное нападение или об участии в санкциях по решению Совета Безопасности ООН. Именно эти положения выражены в статьях 2 (п. 4), 39, 42 и 51 Устава ООН и в формуле принципа неприменения силы, содержащейся в Хельсинкском заключительном акте, да и в самом Вашингтонском договоре.

О том, что запрет на применение силы носит характер императивной нормы международного права, т.е. правила, которое признается международным сообществом в целом как норма, отклонение от которой недопустимо, Соединенным Штатам, лидирующим в военной акции против Югославии, известно как никому другому. На императивный характер такого запрета указал Международный суд ООН в своем решении, вынесенном против США в 1986 г. по жалобе Никарагуа в связи с американскими военными происками в отношении этого государства.

Нарушение этой императивной нормы квалифицируется в международном праве как акт агрессии - и не только согласно определению, принятому ООН в 1974 г., где в числе актов агрессии указывается "бомбардировка вооруженными силами государства на территории другого государства". Уместно напомнить, что сами США еще в 1945 г. при разработке Устава Международного Нюрнбергскою военного трибунала предусмотрели в перечне действий, составляющих "преступление агрессии", такой акт, как "нападение наземных, военно-морских и военно-воздушных сил, хотя бы и без объявления войны, на территорию, суда или самолеты другого государства".

"Стратегическая концепция" трактует полномочия НАТО и участвующих в альянсе стран на применение вооруженной силы против других государств, как если бы все эти постулаты международного и общеевропейского правопорядка были в состоянии отмирания либо накануне упразднения Петровский В.Ф. Стратегия и инструменты урегулирования конфликтов// Дипкурьер. - 2001. - 21 июня.

Упомянув о том, что действия альянса в случае вооруженного нападения предусматриваются статьями 5 и 6 Вашингтонского договора, в "Концепции" заявляют, что отныне альянс привержен некоему широкому подходу к проблеме безопасности, одним из проявлений чего является "эффективное реагирование на кризисные ситуации", "в том числе путем осуществления операций, не предусмотренных статьей 5", иначе говоря, военных мер, не имеющих ничего общего с самообороной или санкциями по Уставу ООН.

На проведении таких операций в документе делается едва ли не больший акцент, чем непосредственно на обороне от реального нападения. Операции, не предусмотренные статьей 5, "могут оказаться такими же насущно необходимыми, как решение некоторых задач в области коллективной обороны", - подчеркивается в документе.

Чтобы максимально расширить возможность военных мер вне рамок этой статьи, их конкретные основания прописаны в "Концепции" настолько широко и неопределенно, что к числу рисков для безопасности стабильности в Евроатлантическом регионе и вокруг него отнесены и региональные кризисы "на периферии альянса", а равно "этническая и политическая вражда, территориальные споры, неадекватные или неудачные попытки реформ, нарушения прав человека и распад государств". Попросту говоря, все аномальные явления, свойственные переходному - от биполярности к новой модели международных отношений - периоду трактуются в Концепции как факторы, могущие обуславливать военно-силовое реагирование со стороны НАТО.

А в изложении еще более конкретных по существу повод для войны "Концепция" вообще утрачивает чувство меры: заявляется, что "интересам безопасности союза может угрожать более широкий" (чем вооруженное нападение) круг явлений, в том числе терроризм, саботаж и организованная преступность, а также перебои в поставке жизненно важных ресурсов" и даже "неконтролируемое перемещение огромных масс людей, особенно в результате вооруженных конфликтов".

Нельзя не заметить, что для россиян в ряде этих положений весьма узнаваемо, кто и что может стать объектом такого реагирования, да и вообще не так уж много найдется в мире государств, которые не сталкивались бы с подобного рода проблемами и тем самым не оказывались бы потенциальными жертвами вооруженных акций НАТО, проводимых вне рамок ст. 5 Вашингтонского договора, а то и на еще более широком и менее определенном основании - в порядке "реагирования на кризисные ситуации".

Выражаемое этими понятиями нововведение в регламентации применения вооруженной силы "Концепция" сопровождает оговоркой "в соответствии с международным правом". Но уже более полувека в международном праве, как уже указывалось, осуждается и отвергается возможность применения вооруженной силы против государства по такого рода основаниям, не имеющим ничего общего с самообороной или санкциями. Как видно из Декларации принципов международного права, принятой ООН в 1970 г., за исключением этих случаев угроза силой или ее применение "является нарушением международного права и Устава ООН"; "они никогда не должны применяться в качестве средства урегулирования международных вопросов" Петровский В.Ф. Стратегия и инструменты урегулирования конфликтов// Дипкурьер. - 2001. - 21 июня.

Но не только в этом дело. "Стратегическая концепция НАТО" деформирует само право государства на индивидуальную или коллективную самооборону, которая Уставом ООН допускается лишь в случае, "если произойдет вооруженное нападение на члена Организации", и меры осуществления которой "никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности". За расширенную интерпретацию права на индивидуальную и коллективную самооборону еще в ноябре 1998 г. высказалась Североатлантическая ассамблея, где было высказано мнение, что это право должно "включать защиту общих интересов и ценностей, в том числе в случае, когда последним угрожают гуманитарные катастрофы, преступления против человечности и военные преступления". Не просто отвергая эту трактовку, но и активно возмущаясь ею, профессор Симма, член Комиссии международного права ООН, член консультативного совета по международному праву и делам ООН при МИД Германии, по поводу подобного расширения сферы применения права на самооборону высказался в том плане, что оно "нетерпимо и, конечно, абсурдно с точки зрения правовой и не заслуживает дальнейшего комментирования" Петровский В.Ф. ООН действует от имени 184 государств//Международная жизнь, 1994. - № 10.

В качестве основания для применения вооруженной силы против стран "третьего мира" "Стратегическая концепция НАТО" поименно не ссылается на допустимость так называемой гуманитарной интервенции, как она признается среди некоторых специалистов международного права на Западе. Однако в ходе разработки "Концепции" и особенно в связи с ситуацией в Косово существенный акцент делается на то, что грубые и массовые нарушения прав человека и вообще надвигавшаяся в этом крае гуманитарная катастрофа являются чуть ли не императивным основанием для военного вмешательства НАТО, т.е. все той же "гуманитарной интервенции". Да и ряд цитированных выше положений "Концепции", по существу, выражает притязания НАТО на право осуществлять такую интервенцию. Но притязания эти не имеют международно-правовых оснований.

Посягательства на права человека и принципы гуманности подлежат квалификации как нарушения соответствующих норм международного права и конкретных международных соглашений. Реакция со стороны стран "третьего мира" или их организаций не может выходить за пределы того, что называют репрессалиями. Но "государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы", - подчеркивается в Декларации о принципах международного права. Другая сторона дела состоит в том, что "гуманитарная интервенция" вообще не известна как институт позитивного международного права.

Со времени Французской революции 1789 г. и известного послания президента США Монро 1823 г. относительно невмешательства оно явилось предметом регулирования во многих международных актах, но ни в одном из них не предусматривалась допустимость "гуманитарной интервенции". Устав ООН, закрепляя принцип невмешательства в дела, "по существу, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства", делает из этого принципа только одно исключение: в случае "применения принудительных мер на основании главы VII", т.е. по решению Совета Безопасности ООН, а не по собственному усмотрению какого-либо государства, либо их альянса.

Концепция "гуманитарной интервенции" не выдерживает проверки на обоснованность. Это констатировали, в частности в МИД Великобритании, когда в 1986 г. его представители высказались в том плане, что подавляющее большинство современных правовых авторитетов "выступает против существования права на гуманитарную интервенцию" по трем главным основаниям. Во-первых, не представляется, что Устав ООН и в целом современное международное право предусматривают такого права. Во-вторых, практика государств за последние два века, и особенно с 1945 г., знает лишь небольшое число случаев действительно гуманитарной интервенции, а по мнению многих, вообще ни одного. И наконец, масштабы злоупотребления таким правом в сильной мере свидетельствуют против его создания. "Гуманитарные интервенции", "военный гуманизм", как это иногда называют на Западе, включающий угрозу или применение силы без полномочий от Совета Безопасности, будут в принципе оставаться нарушением международного права Пархалина Т.Г. Россия и НАТО: Проблемы восприятия//Актуальные проблемы Европы: Европа и мир. - Москва,2000, №2.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6